《货币银行学》课程授课教案（讲义）07 政策性金融机构

7政策性金融机构7.1政策性金融机构概论7.1.1政策性金融机构的理论界定政策金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其所体现的经济关系。所谓政策性金融机构是指那些多由政府创立，参股保证，不以盈利为目的，配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内，直接或间接与从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的工具的金融机构。政策性金融机构主要包括政策性银行和国家为了某方面的目的而设立的政策性非银行金融机构，它是世界各国金融体系的重要组成部分，它与以商业银行为主体的各种商业性金融机构同时并存，同时又相互补充。在此，应明确政策性金融不是某种特殊金融种类的名称，也不是金融学的某一特殊领域。一般地讲，政策性金融的概念是相对商业性金融的概念而言的。商业性金融机构，是以盈利为目的的企业。与商业性金融机构相比较，政策性金融机构概念可以理解如下：首先，从组织形式上看，它不是私人资本以独资形式进行经济往来的金融组织，一般是以国家资本为主的政府性金融机构。虽然也有私人股本的参与，但其资本来源的主要形式是国家政府投资，故而称之为政策金融机构；次，就经营宗旨而言，它不是以私人资本增殖为主要的或唯一的目的，它不是私人企业主的创利手段它是国家宏观经济的调控工具或货币工具、产业政策的传导工具，因而它以实现国家宏观调控为主要目的：其三，从经营环境上分析，它不是独立或孤立地参与市场竞争，而是受到国家某种形式（直接或间接）的支持，享受某种特殊政策（资金筹集便利或补贴）；其四，在经营范围上，它不是全面而综合性地经营各种金融业务，而是侧重于某些行业领域、某些地域，甚至侧重于某些部门或企业。从经营范围的特点看，政策性金融机构与专业银行或专业信贷机构相近似。但是，政策性金融与专业性金融是两个不同的概念。专业性金融就其本质仍是商业性金融，它是商业性金融分工的表现形式，而不是政策性金融，两者有着根本不同。政策性金融与商业性金融不是金融业务的分工或区分，而是经营目的与宗旨的不同。政策性金融机构在许多方面不同于商业银行，具有其鲜明的特征和自己独特的职能。7.1.2政策性银行的涵义与特征（一）对政策性银行的认识政策性银行是政府为指导和干预国家经济而由政府参股所设置的专业信用机构，其银行业务主要是为实现政府的产业开发政策和社会发展计划目标服务，经营和开发政策性的信贷业务活动。政策性银行是专门为-

1 7 政策性金融机构 7.1 政策性金融机构概论 7.1.1 政策性金融机构的理论界定 政策金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其所体现的经济关系。所谓政策性金融机构是指那些多 由政府创立，参股保证，不以盈利为目的，配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内，直接或间 接与从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的工具的金融机构。政策 性金融机构主要包括政策性银行和国家为了某方面的目的而设立的政策性非银行金融机构，它是世界各国金 融体系的重要组成部分，它与以商业银行为主体的各种商业性金融机构同时并存，同时又相互补充。在此， 应明确政策性金融不是某种特殊金融种类的名称，也不是金融学的某一特殊领域。一般地讲，政策性金融的 概念是相对商业性金融的概念而言的。商业性金融机构，是以盈利为目的的企业。与商业性金融机构相比较， 政策性金融机构概念可以理解如下： 首先，从组织形式上看，它不是私人资本以独资形式进行经济往来的金融组织，一般是以国家资本为主 的政府性金融机构。虽然也有私人股本的参与，但其资本来源的主要形式是国家政府投资，故而称之为政策 金融机构； 其次，就经营宗旨而言，它不是以私人资本增殖为主要的或唯一的目的，它不是私人企业主的创利手段， 它是国家宏观经济的调控工具或货币工具、产业政策的传导工具，因而它以实现国家宏观调控为主要目的； 其三，从经营环境上分析，它不是独立或孤立地参与市场竞争，而是受到国家某种形式（直接或间接） 的支持，享受某种特殊政策（资金筹集便利或补贴）； 其四，在经营范围上，它不是全面而综合性地经营各种金融业务，而是侧重于某些行业领域、某些地域， 甚至侧重于某些部门或企业。从经营范围的特点看，政策性金融机构与专业银行或专业信贷机构相近似。但 是，政策性金融与专业性金融是两个不同的概念。专业性金融就其本质仍是商业性金融，它是商业性金融分 工的表现形式，而不是政策性金融，两者有着根本不同。政策性金融与商业性金融不是金融业务的分工或区 分，而是经营目的与宗旨的不同。政策性金融机构在许多方面不同于商业银行，具有其鲜明的特征和自己独 特的职能。 7.1.2 政策性银行的涵义与特征 （一）对政策性银行的认识 政策性银行是政府为指导和干预国家经济而由政府参股所设置的专业信用机构，其银行业务主要是为实 现政府的产业开发政策和社会发展计划目标服务，经营和开发政策性的信贷业务活动。政策性银行是专门为

贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具的金融机构。但政策性银行是银行而非财政机构，其经营活动是金融行为而非财政行为。政策性银行的资金运用与财政安排支出是有区别的。财政对国家必须无偿支持的经济活动所提供的资金，具有无偿性和单向性。而对于那些有社会效益、有长期效益的项目，政策性银行可以向其提供利率优惠贷款，但项目本身要有还款能力，政策性银行不但要收回本金，而且还要按保本微利经营的原则收取利息。只有如此，政策性银行才能不断地运行下去。政策性银行的存在已有一个半世纪了，但是它们真正兴起和发展壮大却是在第二次世界大战以后。当时许多发达国家和新独立的发展中国家都制订了加速本国工业、农业发展的计划，和以促进本国商品出口、帮助私人资本对外输出为目的的发展计划。同时，在西方发达国家，政府逐步开始加强对经济的干预，以保证国民经济发展的相对平衡。因此，原有的金融体系和格局已经不能适应当时形势的发展变化，对政策性银行的迫切需要已成为必然。具体来讲，对政策性银行的需要具体表现在以下三方面：一是受战争创伤的国家和发展中国家都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造更多的就业机会，他们不能完全依赖当时的现状。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积二是在这些国家的金融体制中，商业性金融占主导地位。由于商业性金融机构追累经济发展所需要的资金求利润最大化目标的局限，仅能满足传统的银行业务，不愿意也不可能涉足投资额大、期限长的国家优先发展的领域：三是普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展，需要政府调控经济。这些都说明长期投资的配置要通过专业化的、有特定投向的金融机构来完成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的认识，1940-1960年代，政策性银行在世界范围内蓬勃兴起，这时是政策性银行发展的黄金时代。政策性银行的资金主要来源于自有资本金或股本金、国家用于政策性贷款或投资的财政拨款、中央银行开发贷款、各种社会公共发展基金、国际金融机构贷款、国内外债券发行筹资等。二）政策性银行的主要特征政策性银行既不同于“政府的银行”一中央银行，又不同于一般的私人或民间所有的商业银行，有其独特之处1.由政府创立、参股或保证政策性银行大多由政府直接全资创立，如发达国家中日本的二行九库”美国进出口银行、韩国开发银行均由政府出全资创立：也有政府参与部分资本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，如法国对外贸易银行，由法国中央银行--法兰西银行（持股24.5%）、信托储蓄银行（持股24.5%）以及几家商业银行和其它金融机构共同投资组成的。也有政府通过其他机构间接拥有股份，如泰国产业金融公司（IFC T）由一家政府银行(KrungThaiBank)持有13%的股份。总之，政策性银行与政府有着密切的联系，有政府作后盾。2.经营目标是为了实现政府的政策意图商业银行等一般的金融机构，其经营目标是利润的最大化，其经营目标更多地要考虑到自身的盈利；而政策性银行的经营活动，是与政府的经济职能相联系的，是贯彻政府政策的一种工具，是为了实现政府的社会经济政策或意图，通常在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，其各种业务活动都需严格按照政府的意图办，不以盈利为其主要经营目标，但它作为一个金融机构，在经营活动中又要独立进行经济核算、自主经营、自求资金平衡：在信贷投放过程中，同样需要遵循"安全性、流动性、效益性"三性相结合的原则。这一点是其与商业金融机构的明显区别。3.不同于综合性金融机构的专业性，具有特定的业务领域和业务对象，业务范围有明确界定现代金融制度下的商业金融机构，业务发展呈现综合化发展趋势和特征，业务多样化，而政策性金融机构的业务内容是受政府政策目标（主要是财政政策目标）所决定的，往往具有特定的业务范围和业务对象，否则就很容易形成政策性金融与商业性金融竞争的局面。同时由于政策性金融机构也要注意资金使用的效益2

2 贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府 发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具的金融机构。但政策性银行是银行而非财政机构，其经 营活动是金融行为而非财政行为。政策性银行的资金运用与财政安排支出是有区别的。财政对国家必须无偿 支持的经济活动所提供的资金，具有无偿性和单向性。而对于那些有社会效益、有长期效益的项目，政策性 银行可以向其提供利率优惠贷款，但项目本身要有还款能力，政策性银行不但要收回本金，而且还要按保本 微利经营的原则收取利息。只有如此，政策性银行才能不断地运行下去。 政策性银行的存在已有一个半世纪了，但是它们真正兴起和发展壮大却是在第二次世界大战以后。当时 许多发达国家和新独立的发展中国家都制订了加速本国工业、农业发展的计划，和以促进本国商品出口、帮 助私人资本对外输出为目的的发展计划。同时，在西方发达国家，政府逐步开始加强对经济的干预，以保证 国民经济发展的相对平衡。因此，原有的金融体系和格局已经不能适应当时形势的发展变化，对政策性银行 的迫切需要已成为必然。具体来讲，对政策性银行的需要具体表现在以下三方面：一是受战争创伤的国家和 发展中国家都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造更多的就业机会，他们不能完全 依赖当时的现状。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积 累经济发展所需要的资金。二是在这些国家的金融体制中，商业性金融占主导地位。由于商业性金融机构追 求利润最大化目标的局限，仅能满足传统的银行业务，不愿意也不可能涉足投资额大、期限长的国家优先发 展的领域；三是普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济 的协调发展，需要政府调控经济。这些都说明长期投资的配置要通过专业化的、有特定投向的金融机构来完 成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的认识，1940-1960 年代，政策性银行在世界范围内蓬勃兴起，这 时是政策性银行发展的黄金时代。 政策性银行的资金主要来源于自有资本金或股本金、国家用于政策性贷款或投资的财政拨款、中央银行 开发贷款、各种社会公共发展基金、国际金融机构贷款、国内外债券发行筹资等。 （二）政策性银行的主要特征 政策性银行既不同于“政府的银行”——中央银行，又不同于一般的私人或民间所有的商业银行，有其独特 之处： 1. 由政府创立、参股或保证 政策性银行大多由政府直接全资创立，如发达国家中日本的“二行九库”、美国进出口银行、韩国开发银行 均由政府出全资创立；也有政府参与部分资本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，如法国对外贸易银 行，由法国中央银行-法兰西银行（持股 24.5％）、信托储蓄银行（持股 24.5％）以及几家商业银行和其它金 融机构共同投资组成的。也有政府通过其他机构间接拥有股份，如泰国产业金融公司（ＩＦＣＴ）由一家政 府银行(Krung Thai Bank)持有１３％的股份。总之，政策性银行与政府有着密切的联系，有政府作后盾。 2. 经营目标是为了实现政府的政策意图 商业银行等一般的金融机构，其经营目标是利润的最大化，其经营目标更多地要考虑到自身的盈利；而 政策性银行的经营活动，是与政府的经济职能相联系的，是贯彻政府政策的一种工具，是为了实现政府的社 会经济政策或意图，通常在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，其各种业务活动都需严格按照政府 的意图办，不以盈利为其主要经营目标，但它作为一个金融机构，在经营活动中又要独立进行经济核算、自 主经营、自求资金平衡；在信贷投放过程中，同样需要遵循“安全性、流动性、效益性”三性相结合的原则。这 一点是其与商业金融机构的明显区别。 3.不同于综合性金融机构的专业性，具有特定的业务领域和业务对象，业务范围有明确界定 现代金融制度下的商业金融机构，业务发展呈现综合化发展趋势和特征，业务多样化，而政策性金融机 构的业务内容是受政府政策目标（主要是财政政策目标）所决定的，往往具有特定的业务范围和业务对象， 否则就很容易形成政策性金融与商业性金融竞争的局面。同时由于政策性金融机构也要注意资金使用的效益

和资金的回收，其业务活动应与政府财政拨款和投资有一个明确的划分，以免资金使用单位误解和给政策性金融机构招致过大的经营风险。如与农业部门发展相联系的农业发展银行，与进出口贸易部门发展相联系的进出口银行、与住房业相联系的住房储贷银行、与中小企业发展相联系的中小企业银行等，具有专业性和开发性，从事某一专业、某一领域的金融业务，具有专业银行的某些特征，但它与专业银行也有区别，其业务活动重点是为了实现政府的产业政策、社会经济发展目标，如发放重点发展的产业开发贷款、基础建设贷款改善环境的建设贷款、社会福利建设项目贷款，其贷款重点又随着政府不同时期经济发展而变化和有重点的倾斜，贷款有明显的政府政策烙印和受经济社会发展计划左右的色彩。可以说，政策银行的业务是商业银行业务活动的补充，因而其业务领域相对狭小、尽力避免与商业银行在业务对象与内容上交叉，并且，其业务对象除企业和个人外，还包括商业性金融机构和其他金融机构。从国外实践来看，政策性金融的最佳业务范围主要包括：（1）推进新技术开发和扩散。主要是支持风险较大，民间金融机构多不愿投资或全额投资，但又确有开发前景、偿还可能性较大的项目。根据项目开发的不同阶段，不同金融机构以及财政性投融资活动，分别对基础研究阶段、应用研究阶段、投产阶段给与支持。《2）推进新事业开发。这时，政策性金融机构的业务活动具有创业基金的性质，支持缺少资金筹集能力、又缺少有偿还能力者担保的中小型创业者的投资活动，以促进全社会新事业的开发。至于大型和特大型新事业的创建，则应主要由政府出面提供财力和资信方面的支持。）支持中小企业发展。中小企业通常具有缺乏物质担保、信用低、信用风险大的特点，因此从资本市场筹资十分困难，也不能象大企业那样容易地从商业银行获得资金。而中小企业又是国民经济发展中一个极其重要的群体，在推动经济增长、促进新技术扩散、提高就业率等方面，起着十分重要的作用。因此，政府一般均对中小企业的融资活动提供特殊的支持，政策性金融机构贷款是这种支持的主要方式之4）满足经济社会发展的特殊需要。例如稳定农副产品销售以稳定农业生产、改善城镇居民住房、促进出口、保护环境、节能及能源的稳定供给和有效利用、资源开发与再利用、城市基础设施建设等等。这里，政策性金融机构的贷款除了支持产业、社会发展政策以外，还起着引导社会资金流向、调节资源配置的作用。《5）配合政府进行景气调整。在经济衰退时期为启动经济提供资金。例如在民间金融机构“惜贷”、当银行不再支持的情况下，对一些资金筹集困难的大企业提供资金支持：在社会需求不足的情况下，通过对某些基础设施项目的资金投入加大投资力度等等。4.特殊的融资准贝出于商业标准的行为目标，商业银行一般以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，而政策性银行是为特定目的建立的金融机构，因而其融资方面也具有特殊性：一般而言，融资对象必须是从其它金融机构不易得到所需的融通资金的条件下，融资对象的特殊性才有从政策性银行获得融资的资格，且资金主要是用于非营利性业务活动的经营。政策性金融机构一般不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私营部门和商业性金融机构不愿经营的项目，为此，政策性金融机构常被看成是填补资本市场空缺的机构。（2）融资期限一般较长，资金运用以发放中长期贷款为主，贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同类贷款利率，有的甚至低于融资成本，由此而产生的亏损往往是由政府子以弥补。因为政策性银行的贷款对象主要是政府产业政策、社会经济发展中重点扶持的项目，大部分项目不但建设工期长、投资回收期长，而且建成后社会效益好而经济效益差，无力承担正常的商业贷款。（3）一般不吸收存款，其资金来源一般主要依靠政府财政出资的资本金、国家预算拨款、向政府借款向国内外发行由政府担保的债券集资及向全球性或地区性国际金融机构借款等。虽然政策性金融机构与国家财政关系密切，但是在理解这一点时应明确：政策性银行是金融行为而非财政行为，政策性银行是银行而非财政机构。对于有社会效益、有长期效益且符合国家产业发展政策和产业结构调整需要的项目，只要有还本

3 和资金的回收，其业务活动应与政府财政拨款和投资有一个明确的划分，以免资金使用单位误解和给政策性 金融机构招致过大的经营风险。如与农业部门发展相联系的农业发展银行，与进出口贸易部门发展相联系的 进出口银行、与住房业相联系的住房储贷银行、与中小企业发展相联系的中小企业银行等，具有专业性和开 发性，从事某一专业、某一领域的金融业务，具有专业银行的某些特征，但它与专业银行也有区别，其业务 活动重点是为了实现政府的产业政策、社会经济发展目标，如发放重点发展的产业开发贷款、基础建设贷款、 改善环境的建设贷款、社会福利建设项目贷款，其贷款重点又随着政府不同时期经济发展而变化和有重点的 倾斜，贷款有明显的政府政策烙印和受经济社会发展计划左右的色彩。可以说，政策银行的业务是商业银行 业务活动的补充，因而其业务领域相对狭小、尽力避免与商业银行在业务对象与内容上交叉，并且，其业务 对象除企业和个人外，还包括商业性金融机构和其他金融机构。 从国外实践来看，政策性金融的最佳业务范围主要包括： （1）推进新技术开发和扩散。主要是支持风险较大，民间金融机构多不愿投资或全额投资，但又确有开 发前景、偿还可能性较大的项目。根据项目开发的不同阶段，不同金融机构以及财政性投融资活动，分别对 基础研究阶段、应用研究阶段、投产阶段给与支持。 （2）推进新事业开发。这时，政策性金融机构的业务活动具有创业基金的性质，支持缺少资金筹集能力、 又缺少有偿还能力者担保的中小型创业者的投资活动，以促进全社会新事业的开发。至于大型和特大型新事 业的创建，则应主要由政府出面提供财力和资信方面的支持。 （3）支持中小企业发展。中小企业通常具有缺乏物质担保、信用低、信用风险大的特点，因此从资本市 场筹资十分困难，也不能象大企业那样容易地从商业银行获得资金。而中小企业又是国民经济发展中一个极 其重要的群体，在推动经济增长、促进新技术扩散、提高就业率等方面，起着十分重要的作用。因此，政府 一般均对中小企业的融资活动提供特殊的支持，政策性金融机构贷款是这种支持的主要方式之一。 （4）满足经济社会发展的特殊需要。例如稳定农副产品销售以稳定农业生产、改善城镇居民住房、促进 出口、保护环境、节能及能源的稳定供给和有效利用、资源开发与再利用、城市基础设施建设等等。这里， 政策性金融机构的贷款除了支持产业、社会发展政策以外，还起着引导社会资金流向、调节资源配置的作用。 （5）配合政府进行景气调整。在经济衰退时期为启动经济提供资金。例如在民间金融机构“惜贷”、主 银行不再支持的情况下，对一些资金筹集困难的大企业提供资金支持；在社会需求不足的情况下，通过对某 些基础设施项目的资金投入加大投资力度等等。 4. 特殊的融资准则 出于商业标准的行为目标，商业银行一般以“流动性、盈利性、安全性”为融资准则，而政策性银行是 为特定目的建立的金融机构，因而其融资方面也具有特殊性： （1）融资对象的特殊性；一般而言，融资对象必须是从其它金融机构不易得到所需的融通资金的条件下， 才有从政策性银行获得融资的资格，且资金主要是用于非营利性业务活动的经营。政策性金融机构一般不介 入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私营部门和商业性金融机构不愿经营的项目，为此，政 策性金融机构常被看成是填补资本市场空缺的机构。 （2）融资期限一般较长，资金运用以发放中长期贷款为主，贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同 类贷款利率，有的甚至低于融资成本，由此而产生的亏损往往是由政府予以弥补。因为政策性银行的贷款对 象主要是政府产业政策、社会经济发展中重点扶持的项目，大部分项目不但建设工期长、投资回收期长，而 且建成后社会效益好而经济效益差，无力承担正常的商业贷款。 （3）一般不吸收存款，其资金来源一般主要依靠政府财政出资的资本金、国家预算拨款、向政府借款、 向国内外发行由政府担保的债券集资及向全球性或地区性国际金融机构借款等。虽然政策性金融机构与国家 财政关系密切，但是在理解这一点时应明确：政策性银行是金融行为而非财政行为，政策性银行是银行而非 财政机构。对于有社会效益、有长期效益且符合国家产业发展政策和产业结构调整需要的项目，只要有还本

能力，虽然政策性银行就应该尽力以低息甚至是无息贷款予以支持，但这部分资金是要偿还的。而财政安排提供给必须由国家无偿支持的经济活动的资金，则具有无偿性和单向性特点。因而，两者是有着根本区别的。5.有独自的法律依据绝大多数政策性银行不受商业银行法的制约，而是以单独的法律条例规定政策性金融机构的宗旨、经营目标、业务领域和业务方式等。如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农业发展银行章程》等。但政策性银行与一般的金融机构一样，都具有同等的法律地位，并无国家权力代表的身份，更无操纵、干预一般金融机构的权力7.1.3政策性银行的种类一般而言，政策性银行属于专业性银行，但并非所有的专业性银行都是政策性银行。如前所述，专业性银行是相对于业务范围更宽更广泛的商业银行而言的。如投资银行、储蓄银行是专业性银行，但不是政策性银行。同时，政策性银行几乎都是政府金融机构，只有少数国家的开发性银行是私人性（如菲律宾）或民营、合营性（如澳大利亚）政策性金融机构。政府金融机构也并不限于政策性银行，不少国家还有国有商业银行和国有非银行金融机构，如我国、巴西、印度、秘鲁、菲律宾等。还有一些政府机构并没有能反映其是金融机构的名称，并且也可以不在一国金融体系之列，但它确实承担很强的政策性金融业务，如美国小企业管理局（SBA）、农村电气化管理局等。因此，政策性银行应当是：（1）政府所有或控制或参与资本的银行金融机构；（2）是专业性、开发性银行金融机构，同时是具有很强政策性职能的银行金融机构。根据不同标准，政策性银行可以分为不同的种类：1按其业务活动的地域范围可以分为地方性和全国性政策银行、国别性政策银行和国际性政策银行。世界各国的政策性银行中，主要是全国性政策银行，如日本开发银行、日本进出口银行、日本农林渔业金融公库、德国复兴信贷银行、法国农业信贷银行、韩国开发银行、巴西全国经济开发银行、菲律宾开发银行等。地方性政策银行主要是在经济欠发达国家或发达国家经济发展的特定阶段存在。如日本在其工业化过程中为开发相对落后地区而设立了北海道东北开发金融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开发银行。有些国家的地方政府还设立有专门为地方经济发展提供资金的政策银行，如印度尼西亚有26个地区开发银行。同时，一般情况下，一个国家设立的政策性银行的活动范围，是这个国家或这个国家内的一定地域范围，但在世界上也存在一些在全球或区域范围内发挥政策性银行功能的金融机构，它们的活动是跨国性的，活动范围是全球或某一区域范围内，包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团等全球性金融机构和亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等区域性国际金融机构，它们是广义的国际政策性银行2.按其组织结构分为单一制和分支行制政策银行。单一制政策银行是指在国内没有分支机构的政策性银行。从世界范围来看，这类政策性银行所占比重较大，如美国进出口银行、韩国和菲律宾开发银行、印度国家农业和农村开发银行、日本的“二行九库”、德国复兴信贷银行和德国地产抵押银行等。在单一制政策银行组织目模式下，政策性金融机构组织形式简单、灵活，可以节约组织安排上的费用，利于减少交易成本，但由于这类政策银行没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事政策性金融的零售业务，因而往往仅从事政策性金融的批发业务。这类政策性金融机构一般自已筹集资金，然后委托在广大城乡地区设有分支机构的其它商业性金融机构发放政策性贷款等业务。而受托的商业金融机构很难保证象对待自已的资产那样对政策银行的资金负责，可能因此而增加政策性银行资金运用的风险，降低其信贷资产质量，由此而带来监督和制约成本、代理成本的增加，并可能因政府信息的不完全性而使政策性业务偏离政策方向，导致资金的错误配置。分支行制政策性银行，又称为"金字塔"制政策银行，是指在一些国家存在的由一个中央机构领导的有不同

4 能力，虽然政策性银行就应该尽力以低息甚至是无息贷款予以支持，但这部分资金是要偿还的。而财政安排 提供给必须由国家无偿支持的经济活动的资金，则具有无偿性和单向性特点。因而，两者是有着根本区别的。 5. 有独自的法律依据 绝大多数政策性银行不受商业银行法的制约，而是以单独的法律条例规定政策性金融机构的宗旨、经营 目标、业务领域和业务方式等。如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农 业发展银行章程》等。但政策性银行与一般的金融机构一样，都具有同等的法律地位，并无国家权力代表的 身份，更无操纵、干预一般金融机构的权力。 7.1.3 政策性银行的种类 一般而言，政策性银行属于专业性银行，但并非所有的专业性银行都是政策性银行。如前所述，专业性 银行是相对于业务范围更宽更广泛的商业银行而言的。如投资银行、储蓄银行是专业性银行，但不是政策性 银行。同时，政策性银行几乎都是政府金融机构，只有少数国家的开发性银行是私人性（如菲律宾）或民营、 合营性（如澳大利亚）政策性金融机构。政府金融机构也并不限于政策性银行，不少国家还有国有商业银行 和国有非银行金融机构，如我国、巴西、印度、秘鲁、菲律宾等。还有一些政府机构并没有能反映其是金融 机构的名称，并且也可以不在一国金融体系之列，但它确实承担很强的政策性金融业务，如美国小企业管理 局（SBA）、农村电气化管理局等。因此，政策性银行应当是：（1）政府所有或控制或参与资本的银行金融机 构；（2）是专业性、开发性银行金融机构，同时是具有很强政策性职能的银行金融机构。 根据不同标准，政策性银行可以分为不同的种类： 1. 按其业务活动的地域范围可以分为地方性和全国性政策银行、国别性政策银行和国际性政策银行。 世界各国的政策性银行中，主要是全国性政策银行，如日本开发银行、日本进出口银行、日本农林渔业 金融公库、德国复兴信贷银行、法国农业信贷银行、韩国开发银行、巴西全国经济开发银行、菲律宾开发银 行等。地方性政策银行主要是在经济欠发达国家或发达国家经济发展的特定阶段存在。如日本在其工业化过 程中为开发相对落后地区而设立了北海道东北开发金融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开 发银行。有些国家的地方政府还设立有专门为地方经济发展提供资金的政策银行，如印度尼西亚有 26 个地区 开发银行。同时，一般情况下，一个国家设立的政策性银行的活动范围，是这个国家或这个国家内的一定地 域范围，但在世界上也存在一些在全球或区域范围内发挥政策性银行功能的金融机构，它们的活动是跨国性 的，活动范围是全球或某一区域范围内，包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团等全球性金融机构和 亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行等区域性国际金融机构，它们是广义的国际政策性银行。 2. 按其组织结构分为单一制和分支行制政策银行。 单一制政策银行是指在国内没有分支机构的政策性银行。从世界范围来看，这类政策性银行所占比重较 大，如美国进出口银行、韩国和菲律宾开发银行、印度国家农业和农村开发银行、日本的“二行九库”、德国 复兴信贷银行和德国地产抵押银行等。在单一制政策银行组织目模式下，政策性金融机构组织形式简单、灵 活，可以节约组织安排上的费用，利于减少交易成本，但由于这类政策银行没有延伸到广大城乡地区的众多 分支机构，难以从事政策性金融的零售业务，因而往往仅从事政策性金融的批发业务。这类政策性金融机构 一般自己筹集资金，然后委托在广大城乡地区设有分支机构的其它商业性金融机构发放政策性贷款等业务。 而受托的商业金融机构很难保证象对待自己的资产那样对政策银行的资金负责，可能因此而增加政策性银行 资金运用的风险，降低其信贷资产质量，由此而带来监督和制约成本、代理成本的增加，并可能因政府信息 的不完全性而使政策性业务偏离政策方向，导致资金的错误配置。 分支行制政策性银行，又称为“金字塔”制政策银行，是指在一些国家存在的由一个中央机构领导的有不同

层次的会员或分支机构的政策性银行。在分支行制政策性银行组织体制下，形成了一个由总行一一若干分行一众多业务网点的金字塔式的业务经营体系。这是世界各国普遍存在的典型商业银行的组织大量支行形式。这类政策性银行具有完善的金融机构组织体系，如法国农业信贷银行，它由全国农业信贷中央金库、94个区域金库和3010个地方金库组成；泰国农业和农业合作社银行，设有62个省级分行、600个办事处；美国农民家计局在州、县设立的办事处达1700多个：韩国中小企业银行在境内有186家分行。美国的农业信贷体系、日本的农林渔业金融公库、中国农业发展银行都属于这种类型。分支行制政策性银行组织模式下，金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部政策性金融的贷款等零售业务。克服了单一制政策银行组织模式的某些不足，获得规模经济的好处，并能够保证政策意图的有效实现，但可能出现各级政府部门对政策银行的金融业务活动的过多干预的现象。3从业务领域上分析，政策性银行可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主导产业，以及环境、国民福利等政策性银行。其中，农业、中小企业、进出口和住房业政策性银行在世界各国较普通，这些政策性银行的存在和发展，有助于社会经济全面、均衡、协调地发展。4.从其资本构成而言，有政府全资性政策银行、也有政府和其他金融机构合资的政策银行，还有纯粹的由其他金融机构持股而设立的政策性银行。如美国进出口银行、韩国的政策性银行（包括韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行和韩国住房银行）、日本的“二行九库”等均由政府出全资创立：法国对外贸易银行就是由法兰西银行和信托储蓄银行以及其它商业银行共同投资组成；而德国复兴信贷银行则完全由56家商业银行共同持股组成。政府全资性政策银行是政策银行的主要类型，目前世界上大多数国家的政策性银行均是由政府提供全部资本建立的。政府之所以热衰于按照全资模式塑造本国的政策银行，主要是为了便于实施对政策银行的控制，是“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理在实践中的体现。7.1.4政策性银行的职能世界各国普遍设立政策性银行，除具有商业银行相类似的一般职能外，还具有商业银行所不具备的特殊职能。（一）政策性银行的一般职能政策性银行的一般职能，是其所具有的与一般银行相类似的或相同的职能，即银行的金融中介职能。这也是银行金融机构的最基本职能。政策性银行的中介职能，表现为在开展负债业务的基础上，再通过资产业务把资金投入到规定的项目或经济主体。它与其他银行金融机构一样，是货币资金的最初供给者和最终需求者的中介，实现资金从贷出者到借入者的融通。但是，在履行一般职能并发挥作用方面，政策性银行与商业银行是有差别的，主要表现在两个方面：1.资金来源和运用方面有差异。政策性银行一般不吸收社会活期存款，其资金来源多为政府资金或在金融市场筹集的资金，少部分为国外融资；资金运用多为中长期的贷放或资本投资。2.信用创造方面有差异。在信用创造方面有差异，是政策性银行与商业性银行在一般职能上的最大区别。商业性银行通过吸收存款、发放贷款、办理转账结算等，贷款又转化为存款，在存款不提现或部分提现情况下，就增加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。由于政策性银行资产负债结构的内在规定性，资金一般是专款专用，从理论上讲，一般不会再存入储蓄存款和定期存款账户，所以不具备派生存款或信用创造能力。尽管受世界经济金融一体化和金融自由化的影响，这种差别逐渐有所模糊，但在存款创造能力方面，政策性银行仍然非常显著地低于商业银行。所以，世界各国均把政策性银行视为"特殊银行”，一般不在中央银行货币政策和金融管理制约之列

5 层次的会员或分支机构的政策性银行。在分支行制政策性银行组织体制下，形成了一个由总行——若干分行 ——大量支行——众多业务网点的金字塔式的业务经营体系。这是世界各国普遍存在的典型商业银行的组织 形式。这类政策性银行具有完善的金融机构组织体系，如法国农业信贷银行，它由全国农业信贷中央金库、 94 个区域金库和 3010 个地方金库组成；泰国农业和农业合作社银行，设有 62 个省级分行、600 个办事处； 美国农民家计局在州、县设立的办事处达 1700 多个；韩国中小企业银行在境内有 186 家分行。美国的农业信 贷体系、日本的农林渔业金融公库、中国农业发展银行都属于这种类型。分支行制政策性银行组织模式下， 金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部政策性金融的贷款等零售业务。克服了单 一制政策银行组织模式的某些不足，获得规模经济的好处，并能够保证政策意图的有效实现，但可能出现各 级政府部门对政策银行的金融业务活动的过多干预的现象。 3. 从业务领域上分析，政策性银行可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主 导产业，以及环境、国民福利等政策性银行。其中，农业、中小企业、进出口和住房业政策性银行在世界各 国较普通，这些政策性银行的存在和发展，有助于社会经济全面、均衡、协调地发展。 4. 从其资本构成而言，有政府全资性政策银行、也有政府和其他金融机构合资的政策银行，还有纯粹的 由其他金融机构持股而设立的政策性银行。如美国进出口银行、韩国的政策性银行（包括韩国开发银行、韩 国进出口银行、韩国中小企业银行和韩国住房银行）、日本的“二行九库”等均由政府出全资创立；法国对外 贸易银行就是由法兰西银行和信托储蓄银行以及其它商业银行共同投资组成；而德国复兴信贷银行则完全由 56 家商业银行共同持股组成。政府全资性政策银行是政策银行的主要类型，目前世界上大多数国家的政策性 银行均是由政府提供全部资本建立的。政府之所以热衷于按照全资模式塑造本国的政策银行，主要是为了便 于实施对政策银行的控制，是“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理在实践中的体现。 7.1.4 政策性银行的职能 世界各国普遍设立政策性银行，除具有商业银行相类似的一般职能外，还具有商业银行所不具备的特殊 职能。 （一）政策性银行的一般职能 政策性银行的一般职能，是其所具有的与一般银行相类似的或相同的职能，即银行的金融中介职能。这 也是银行金融机构的最基本职能。 政策性银行的中介职能，表现为在开展负债业务的基础上，再通过资产业务把资金投入到规定的项目或 经济主体。它与其他银行金融机构一样，是货币资金的最初供给者和最终需求者的中介，实现资金从贷出者 到借入者的融通。但是，在履行一般职能并发挥作用方面，政策性银行与商业银行是有差别的，主要表现在 两个方面： 1.资金来源和运用方面有差异。政策性银行一般不吸收社会活期存款，其资金来源多为政府资金或在金 融市场筹集的资金，少部分为国外融资；资金运用多为中长期的贷放或资本投资。 2.信用创造方面有差异。在信用创造方面有差异，是政策性银行与商业性银行在一般职能上的最大区别。 商业性银行通过吸收存款、发放贷款、办理转账结算等，贷款又转化为存款，在存款不提现或部分提现情况 下，就增加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。由于政策性银 行资产负债结构的内在规定性，资金一般是专款专用，从理论上讲，一般不会再存入储蓄存款和定期存款账 户，所以不具备派生存款或信用创造能力。尽管受世界经济金融一体化和金融自由化的影响，这种差别逐渐 有所模糊，但在存款创造能力方面，政策性银行仍然非常显著地低于商业银行。所以，世界各国均把政策性 银行视为“特殊银行”，一般不在中央银行货币政策和金融管理制约之列

（二）特殊职能政策性银行的特殊职能，是指其所具有的一般商业银行所不具备的政策性职能，如倡导性、补充性、选择性和服务性职能。1.倡导性职能。是指政策性银行通过发放符合政府意图之放款来预示政府的扶持意向，进而引导商业性银行的投资活动的这种职能政策性银行一旦决定对某些产业提供资金，则反映了经济发展长远目标，表明政府对这些部门的扶持意向，从而增强其他银行和非银行金融机构的信心，降低了这些部门的投资风险，其他金融机构对这些部门和产业的投资热情会高涨，政策性银行就逐渐减少其份额，转而扶持其它行业。在这个过程中，政策性银行实际上起到了一种首倡、引导和示范性作用。首先是政策性银行对某一领域投资，其他金融机构随之投资，政策性银行再转移投资方向，并开始另一轮循环，形成一种政府资金对民间资金运动方向的诱导机制，对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，推动更多的资金投入2.选择性职能。是指政策性银行所具有的根据市场机制发挥作用的要求而有选择性地融资的职能。政策性银行代表政府的政策意图，其主要活动领域如中小企业、农业、住房、落后地区开发等均是商业性金融机构不予或不愿意选择的领域，其融资活动对这些领域的发展尤其是对于经济结构的调整发挥着重要的积极作用，体现其政策性融资的特有性质，3.补充性职能。是指政策性银行所具有的对商业性金融机构为主体的金融体系的补充完善职能。一是表现在对技术、市场风险较高的领域进行倡导性投资，对投资回收期过长，收益低的项目进行融资补充，对于成长中的扶植产业提供优惠利率放款投资等。二是政策性银行还以间接融资或提供担保等来引导商业性银行的资金流向，并通过发放长期信贷来补充商业性金融机构业务活动之不足。4.服务性职能。政策性银行除能为企业提供各方面的金融服务外，还能为企业提供各方面的非金融服务，如财务结构分析、经营情况诊断、提供经济信息、沟通外部联系等。如美国的小企业管理局的业务活动包括对中小企业的"财务协助”、“投资协助”、“经营管理协助"和“争取政府采购合同协助"。秘鲁农牧业开发银行收购农产品，并为发展农牧业提供技术援助。政策性银行长期在某一领域从事活动，成为政府在某一方面事务的助手或顾问，并参与政府有关规划的制定，甚至代表政府组织实施，其特殊的社会服务职能是商业性金融机构所不及的。7.2政策性银行的资金来源与资金运用7.2.1政策性银行的资金来源政策性银行是为贯彻国家产业政策，促进国民经济各部门协调发展、优化社会资源分配而建立的。与商业银行比较，政策性银行在性质、职能等方面均有其特殊性，因而在资金来源与运用方面也有其内在的特性。1.政策性银行资金来源的特点（1）资金来源的特殊性。政策性银行的诞生，具有较强的行政性制度变迁特征，因而政府的意图贯穿于政策性银行投融资活动的始终。而政策性银行与政府的关系最集中地体现在它与财政的关系上。政策性银行的资本金是由政府拨给，筹资由政府担保，这是政府与金融相互渗透、相互利用的结果。：一是政策性银行的资金主要来源于资本金和在资金来源方面，政策性银行与商业银行的主要区别有三借款，而商业银行则主要来源于存款：二是政策性银行在资金来源上对政府的依赖性较大，而商业银行则主要依赖于客户存款和市场融资；三是政策性银行一般不能经营活期存款，不能创造派生存款，而这些却正是商业银行资金运动的特色

6 （二）特殊职能 政策性银行的特殊职能，是指其所具有的一般商业银行所不具备的政策性职能，如倡导性、补充性、选 择性和服务性职能。 1.倡导性职能。是指政策性银行通过发放符合政府意图之放款来预示政府的扶持意向，进而引导商业性银 行的投资活动的这种职能。 政策性银行一旦决定对某些产业提供资金，则反映了经济发展长远目标，表明政府对这些部门的扶持意 向，从而增强其他银行和非银行金融机构的信心，降低了这些部门的投资风险，其他金融机构对这些部门和 产业的投资热情会高涨，政策性银行就逐渐减少其份额，转而扶持其它行业。在这个过程中，政策性银行实 际上起到了一种首倡、引导和示范性作用。首先是政策性银行对某一领域投资，其他金融机构随之投资，政 策性银行再转移投资方向，并开始另一轮循环，形成一种政府资金对民间资金运动方向的诱导机制，对政策 扶持项目的投资形成一种乘数效应，推动更多的资金投入。 2. 选择性职能。是指政策性银行所具有的根据市场机制发挥作用的要求而有选择性地融资的职能。政策 性银行代表政府的政策意图，其主要活动领域如中小企业、农业、住房、落后地区开发等均是商业性金融机 构不予或不愿意选择的领域，其融资活动对这些领域的发展尤其是对于经济结构的调整发挥着重要的积极作 用，体现其政策性融资的特有性质。 3. 补充性职能。是指政策性银行所具有的对商业性金融机构为主体的金融体系的补充完善职能。一是表 现在对技术、市场风险较高的领域进行倡导性投资，对投资回收期过长，收益低的项目进行融资补充，对于 成长中的扶植产业提供优惠利率放款投资等。二是政策性银行还以间接融资或提供担保等来引导商业性银行 的资金流向，并通过发放长期信贷来补充商业性金融机构业务活动之不足。 4. 服务性职能。政策性银行除能为企业提供各方面的金融服务外，还能为企业提供各方面的非金融服务， 如财务结构分析、经营情况诊断、提供经济信息、沟通外部联系等。如美国的小企业管理局的业务活动包括 对中小企业的“财务协助”、“投资协助”、“经营管理协助”和“争取政府采购合同协助”。秘鲁农牧业开发银行收 购农产品，并为发展农牧业提供技术援助。政策性银行长期在某一领域从事活动，成为政府在某一方面事务 的助手或顾问，并参与政府有关规划的制定，甚至代表政府组织实施，其特殊的社会服务职能是商业性金融 机构所不及的。 7.2 政策性银行的资金来源与资金运用 7.2.1 政策性银行的资金来源 政策性银行是为贯彻国家产业政策，促进国民经济各部门协调发展、优化社会资源分配而建立的。与商 业银行比较，政策性银行在性质、职能等方面均有其特殊性，因而在资金来源与运用方面也有其内在的特性。 1.政策性银行资金来源的特点 （1）资金来源的特殊性。政策性银行的诞生，具有较强的行政性制度变迁特征，因而政府的意图贯穿于 政策性银行投融资活动的始终。而政策性银行与政府的关系最集中地体现在它与财政的关系上。政策性银行 的资本金是由政府拨给，筹资由政府担保，这是政府与金融相互渗透、相互利用的结果。 在资金来源方面，政策性银行与商业银行的主要区别有三：一是政策性银行的资金主要来源于资本金和 借款，而商业银行则主要来源于存款；二是政策性银行在资金来源上对政府的依赖性较大，而商业银行则主 要依赖于客户存款和市场融资；三是政策性银行一般不能经营活期存款，不能创造派生存款，而这些却正是 商业银行资金运动的特色

（2）资金来源的低成本性。政策性银行的资金多用于市场机制失效的投资领域，如基础设施、基础产业和支柱产。政策性银行的经营目标不在于赢利主要是为了弥补市场机制对社会资金配置的不足或缺陷而只能保本经营。政策性银行为维持其正常运行，资金来源的成本和费用不能太高，即只能以较低的融资成本来解决自己的资金来源。（3）资金来源的长期性。政策性银行资金来源的长期性，可以从宏观和微观两个角度来分析观角度而言，中国是一个典型的二元经济结构的国家，发达的现代工业部门与落后的传统农业并存，发达的沿海经济与落后的内地经济并存，经济发展的重要使命就是促进二元经济向一元现代经济过渡，促进城乡一体化，实现城乡统筹，逐步消除地区差异，实现经济的均衡发展。政策性银行在这个过程中将肩负历史重任，如支持基础产业和基础设施建设、消除经济发展中的“瓶颈”制约、扶持中西部经济发展、促进城乡经济协调发展、为实施出口替代战略创造条件等。因此，政策性银行需要大量、长期、稳定的资金来源。微观角度分析，政策性银行的贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目。根据资产负债比例管理原则，由其资产运用结构出发，就要求政策性银行在资金来源上必须以长期资金为主否则，难以适应长期投资的需要，同时还会因资金短借长贷而造成其负债规模急剧膨胀，增加政策性银行的管理难度和资金营运风险及成本《4）资金来源的统筹性。虽然各政策性银行所处的领域和经营的业务范围不同，但都必须服于国家总体发展战略目标。为保障履行和完成各政策性银行的职能与任务，就需要相应地统一考虑各政策性银行的资金来源。包括政策性银行资金来源的总量需求，单个政策性银行的资金来源数量，资金获取方式，以及新的融资渠道的开辟等等2.政策性银行的主要资金来源构成资金来源是政策性银行开展融资活动的前提，没有资金来源就没有资金运用，而筹资方式和渠道的正确选择则是政策性银行发展的关键。就世界各国的情况而言，发达国家的政策性银行，更多的是从金融市场上融资，「而发展中国家的政策性银行，筹资渠道相对较多。政策性银行是政府创设的政策性金融机构，因此，政府一般都要向政策性银行提供1）政府供给资金。全部或部分资本全金。政府对政策性银行的资金供给，是其启动资金和业务资金的重要来源。政府对政策性银行的资金供给主要有两种形式：无偿拨付和有偿借入。世界大多数国家的政策性金融机构的资本金或最初创设资金本金，都是由政府全额无偿拨付的。例如，日本的政策性金融机构行九库”（日本开发银行日本进出口银行、国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、环境卫生金融公库、农业渔业金融公宝全融公公营企业金融公库、北海道东北开发金融公库、冲绳振兴开发金融公库）的资本金即由日本政府全额提供。韩国开发银行的资本金也由政府从财政资金中拨付，1954 年成立之初，授权资本额为4000万韩圆，以后逐渐增加，1989年底达19.39亿美元。美国进出口银行最初资本额为10亿美元，全部由联邦政府拨付马来西亚开发银行资本额2000万美元中政府资金占92.5%同时，资本金的来源和构成方式，因各国政策性银行的组建方式不同而异。中国政策性银行的资本金主要来源于国家财政拨款。例如，中国国家开发银行的500亿元注册资本金，全部由国家财政划拨；而中国农业发展银行的注册资本200亿元中，一部分从中国农业银行和中国工商银行现有信贷基金划转，其余部分由财政划转政府对政策性银行的资金供给，还包括一些专项资金划拨和对政策性金融机构政策性经营亏损的补贴或贴息为满足政府扶持行业或项目的发展之需，国家在安排每年财政预算时还按照法定程序划拨定比例的资金给政策性银行，以财政拨款的方式对政策性银行不断进行信贷基金的补充，作为政策性银行发展的持续资金来源（2）借入资金。。从世界各国的情况看，政策性银行借人资金的方式较多，途径较广，包括向财政、中央银行、政府部门借入资金、向邮政储蓄机构借入，还有在国内外金融市场上直接发行金融债券和向商业银行贷款。如美国进出口银行借入资金曾是其主要资金来源，日本政策性金融机构的资金借人渠道有大藏省资金运用部和简易保险年金，韩国进出口银行借款渠道包括国家投资基金、中央银行和国内外其他金融机构。政策性银行还从储蓄机构，尤其是国家兴办的储蓄银行借人中长期资金，以改善其资金结构，承担起中长期资金提供者的职责。如法国国家信贷银行、土地信贷银行和农业信贷银行都从信托托信贷银行借人资金。另外一些发展中国家的开发性金融机构来看，它们还从世界银行、各洲开发银行等国际金融机构借人资金。如墨西哥全国金融公司就可代表政府与国际金融组织谈判接受其贷款

7 （2）资金来源的低成本性。政策性银行的资金多用于市场机制失效的投资领域，如基础设施、基础产业 和支柱产业。政策性银行的经营目标不在于赢利，主要是为了弥补市场机制对社会资金配置的不足或缺陷， 而只能保本经营。因此，政策性银行为维持其正常运行，资金来源的成本和费用不能太高，即只能以较低的 融资成本来解决自己的资金来源。 （3）资金来源的长期性。政策性银行资金来源的长期性，可以从宏观和微观两个角度来分析。 就宏观角度而言，中国是一个典型的二元经济结构的国家，发达的现代工业部门与落后的传统农业并存， 发达的沿海经济与落后的内地经济并存，经济发展的重要使命就是促进二元经济向一元现代经济过渡，促进 城乡一体化，实现城乡统筹，逐步消除地区差异，实现经济的均衡发展。政策性银行在这个过程中将肩负历 史重任，如支持基础产业和基础设施建设、消除经济发展中的“瓶颈”制约、扶持中西部经济发展、促进城 乡经济协调发展、为实施出口替代战略创造条件等。因此，政策性银行需要大量、长期、稳定的资金来源。 从微观角度分析，政策性银行的贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目。 根据资产负债比例管理原则，由其资产运用结构出发，就要求政策性银行在资金来源上必须以长期资金为主， 否则，难以适应长期投资的需要，同时还会因资金短借长贷而造成其负债规模急剧膨胀，增加政策性银行的 管理难度和资金营运风险及成本。 （4）资金来源的统筹性。虽然各政策性银行所处的领域和经营的业务范围不同，但都必须服于国家总体 发展战略目标。为保障履行和完成各政策性银行的职能与任务，就需要相应地统一考虑各政策性银行的资金 来源。包括政策性银行资金来源的总量需求，单个政策性银行的资金来源数量，资金获取方式，以及新的融 资渠道的开辟等等。 2.政策性银行的主要资金来源构成 资金来源是政策性银行开展融资活动的前提，没有资金来源就没有资金运用，而筹资方式和渠道的正确 选择则是政策性银行发展的关键。就世界各国的情况而言，发达国家的政策性银行，更多的是从金融市场上 融资，而发展中国家的政策性银行，筹资渠道相对较多。 （1）政府供给资金。政策性银行是政府创设的政策性金融机构，因此，政府一般都要向政策性银行提供 全部或部分资本金。政府对政策性银行的资金供给，是其启动资金和业务资金的重要来源。政府对政策性银 行的资金供给主要有两种形式：无偿拨付和有偿借入。世界大多数国家的政策性金融机构的资本金或最初创 设资金本金，都是由政府全额无偿拨付的。例如，日本的政策性金融机构——“二行九库”(日本开发银行、 日本进出口银行、国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、环境卫生金融公库、农业渔 业金融公库、住宅金融公库、公营企业金融公库、北海道东北开发金融公库、冲绳振兴开发金融公库)的资本 金即由日本政府全额提供。韩国开发银行的资本金也由政府从财政资金中拨付，1954 年成立之初，授权资本 额为 4000 万韩圆，以后逐渐增加，1989 年底达 19.39 亿美元。美国进出口银行最初资本额为 10 亿美元，全 部由联邦政府拨付。马来西亚开发银行资本额 2000 万美元中政府资金占 92.5％。 同时，资本金的来源和构成方式，因各国政策性银行的组建方式不同而异。中国政策性银行的资本金主 要来源于国家财政拨款。例如，中国国家开发银行的 500 亿元注册资本金，全部由国家财政划拨；而中国农 业发展银行的注册资本 200 亿元中，一部分从中国农业银行和中国工商银行现有信贷基金划转，其余部分由 财政划转。 政府对政策性银行的资金供给，还包括一些专项资金划拨和对政策性金融机构政策性经营亏损的补贴或 贴息。并且，为满足政府扶持行业或项目的发展之需，国家在安排每年财政预算时，还按照法定程序划拨一 定比例的资金给政策性银行，以财政拨款的方式对政策性银行不断进行信贷基金的补充，作为政策性银行发 展的持续资金来源。 （2）借入资金。从世界各国的情况看，政策性银行借人资金的方式较多，途径较广，包括向财政、中央 银行、政府部门借入资金、向邮政储蓄机构借入，还有在国内外金融市场上直接发行金融债券和向商业银行 贷款。如美国进出口银行借入资金曾是其主要资金来源，日本政策性金融机构的资金借人渠道有大藏省资金 运用部和简易保险年金，韩国进出口银行借款渠道包括国家投资基金、中央银行和国内外其他金融机构。政 策性银行还从储蓄机构，尤其是国家兴办的储蓄银行借人中长期资金，以改善其资金结构，承担起中长期资 金提供者的职责。如法国国家信贷银行、土地信贷银行和农业信贷银行都从信托信贷银行借人资金。另外， 从一些发展中国家的开发性金融机构来看，它们还从世界银行、各洲开发银行等国际金融机构借人资金。如 墨西哥全国金融公司就可代表政府与国际金融组织谈判接受其贷款

政策性银行已可以发行金融债券方式在国内外金融市场筹资。发行金融债券是发达国家政策性金融机构的主要筹资方式，也是发展中国家政策性金融机构的辅助筹资方式。如美国联邦专业信贷机构（未包括进出口银行）已偿还政府投资的资本并且基本上不再向政府借款，其筹资方式主要是发行各专业信贷机构证券：日本政策性金融机构中的和部分公库也发行债券在金融市场上筹资：法国农业信贷银行发行的长期公债和债券占其拥有资金的比例还比较高：韩国开发银行对国内外发行债券且向国外发行的比重较大。需要说明的是国家对政策性银行发行债券有限额规定，，如美国中期信贷银行发行债券不得超过其资本金及盈余的10倍，日本开发银行被允许在资本金和准备金总额的10倍限度内向政府借款和发行债券。一些发展中国家国内市场不太发现不斤以在本国难以筹集到足够的资金，它们通常面向国外金融市场筹如韩国开发银行就到国外借款和发行债券，补充国内资金的不足资金：政策性银行的金融债券的发行对象，可以是机构投资者，也可以是居民个人。向居民个人发行，将居民部分货币收入转化为投资用于重点项目，实现“取之于民，用之于民”的原则，既可保证重点项目的资也可调节市场货币供求关系，还为居民提供了一个更为广阔的投资领域金需要，政策性银行的金融债券，实际上兼有政府债券和一般金融债券的属性，风险低、收益高、灵活性强，较易被人接受除政府财政外，中央银行也是政策性银行的坚强的资金后盾。政策性银行在实现资金的转移，满足国家重点项目、基础行业以及经济落后地区的资金需要的过程中，也会面临其他金融机构在经营中可能会出现的问题，如经营资金的暂时不足等，就要求中央银行发挥最后贷款人的作用，在资金上给予支持存款是利用遍布城乡的邮政机构吸收的居民闲散资金。邮政储蓄机构通过对政策性银行发放贷邮政储蓄有款，或是购买政策性银行发行的债券，成为政策性银行的重要资金来源）吸收放款对象的存款。为保证政策性银行资金的周转使用，使这部分政策性资金真正长期由政策性银行用于国家的重点项目，许多政策性银行金融机构规定：得到政策性贷款支持的企业或项目单位的存款只能存入指定的政策性银行。这样，既可以防止政策性资金的流失，使政策性银行有一部分相对稳定的资金来源，也可以减轻财政的负担政策性银行是否吸收存款和吸收存款的种类各国有较大的差异。有相当一部分的政策性银行不吸收存款，二行九库”等，都不吸收存款，以避免同其他美国的邦专业信贷机构、法国的复兴信贷银行和日本的合理竞争。也有一些政策性银行吸收存款，这有两种情况，即中一部分政策性银行只吸收往来商业银行开展不对象或会员的存款，而不吸收社会公众存款：而另一部分政策性银行却吸收各种存款，但但主要吸收储蓄存款或定期存款，少量的吸收活期存款。例如，，法国农业信贷银行吸收会员储蓄存款、定期存款和活期存款，印度国家开发银行接受社会公众定期和活期存款，马来西亚农业银行接受定期和储蓄存款而不接受活期存款韩国开发银行则吸收储蓄存款和往来对象的活期存款。些国家政策性银行的资金筹措还有一些特殊的方式。例如，巴西是将社会福利和4）其他资金筹集社会保险同政策性银行的资金筹措结合起来，全国住房建设银行保管拥有巨额款项的“保障就业基金”，该基“流动资金”成为全国住房建设银行的主要资金来源；而“政府职工基金”的流动资金则成为全国经济开发银行的要资金来从世界各国政策性金融机构的资金来源和筹集方式来看，发达国家和发展中国家政策性金融机构存在着较明显的差异(1)资金来源渠道方面的差异。一般而言，发展中国家政策性金融机构的资金来源虽趋于多样化，但主要依靠政府供给资金。这就是说，发展中国家政策性金融机构既有政府拨给资金，又有借入资金，还吸收存款，并在金融市场上发行债券筹资。由于发展中国家国内储源有限，加上金融市场不够完善、资金不是很充裕中国家的政策性银行往往依赖于政府的资金供给。泰国农业和农业合作银行(BBAC)的资金来源比发包括政府预算资金、商业银行和社会公众的定期与储蓄存款、中央银行的贴现与再贴现、借入政府和外国金融机构的资金和发行债券，此外，政府还从农民援助基金中向其提供一定数额的无息贷款。这种情况表明，发展中国家在发展过程中需要大量的建设和发展资金，政策性银行会尽可能采取各种有效的途径和方式多方面筹措资金。在主一些发达国家主要是从金融市场上融资。这是因为，发达国家相对较富裕，居民收入较高企业积累雄厚，资金供给较宽裕，金融市场完善且资金规模庞大、交易活跃，政策性银行发行金融债券可以从市场上吸收足够的资金，因此，其他筹资渠道就显得不是非常重要了，并且逐步脱离依赖政府供给资金的格局。需要说明的是，通常情况下，发展中国家向发达国家的发展过程中，其政策性银行资金筹措的主要方

8 政策性银行已可以发行金融债券方式在国内外金融市场筹资。发行金融债券是发达国家政策性金融机构 的主要筹资方式，也是发展中国家政策性金融机构的辅助筹资方式。如美国联邦专业信贷机构(未包括进出口 银行)已偿还政府投资的资本，并且基本上不再向政府借款，其筹资方式主要是发行各专业信贷机构证券；日 本政策性金融机构中的“二行”和部分公库也发行债券在金融市场上筹资；法国农业信贷银行发行的长期公 债和债券占其拥有资金的比例还比较高；韩国开发银行对国内外发行债券，且向国外发行的比重较大。需要 说明的是，一些国家对政策性银行发行债券有限额规定，如美国中期信贷银行发行债券不得超过其资本金及 盈余的 10 倍，日本开发银行被允许在资本金和准备金总额的 10 倍限度内向政府借款和发行债券。一些发展 中国家国内市场不太发达，规模也不大，所以在本国难以筹集到足够的资金，它们通常面向国外金融市场筹 措资金，如韩国开发银行就到国外借款和发行债券，补充国内资金的不足。 政策性银行的金融债券的发行对象，可以是机构投资者，也可以是居民个人。向居民个人发行，将居民 的一部分货币收入转化为投资用于重点项目，实现“取之于民，用之于民”的原则，既可保证重点项目的资 金需要，也可调节市场货币供求关系，还为居民提供了一个更为广阔的投资领域。 政策性银行的金融债券，实际上兼有政府债券和一般金融债券的属性，风险低、收益高、灵活性强，较 易被人接受。 除政府财政外，中央银行也是政策性银行的坚强的资金后盾。政策性银行在实现资金的转移，满足国家 重点项目、基础行业以及经济落后地区的资金需要的过程中，也会面临其他金融机构在经营中可能会出现的 问题，如经营资金的暂时不足等，就要求中央银行发挥最后贷款人的作用，在资金上给予支持。 邮政储蓄存款是利用遍布城乡的邮政机构吸收的居民闲散资金。邮政储蓄机构通过对政策性银行发放贷 款，或是购买政策性银行发行的债券，成为政策性银行的重要资金来源。 （3）吸收放款对象的存款。为保证政策性银行资金的周转使用，使这部分政策性资金真正长期由政策性 银行用于国家的重点项目，许多政策性银行金融机构规定：得到政策性贷款支持的企业或项目单位的存款只 能存入指定的政策性银行。这样，既可以防止政策性资金的流失，使政策性银行有一部分相对稳定的资金来 源，也可以减轻财政的负担。 政策性银行是否吸收存款和吸收存款的种类各国有较大的差异。有相当一部分的政策性银行不吸收存款， 如美国的联邦专业信贷机构、法国的复兴信贷银行和日本的“二行九库”等，都不吸收存款，以避免同其他 商业银行开展不合理竞争。也有一些政策性银行吸收存款，这有两种情况，即一部分政策性银行只吸收往来 对象或会员的存款，而不吸收社会公众存款；而另一部分政策性银行却吸收各种存款，但主要吸收储蓄存款 或定期存款，少量的吸收活期存款。例如，法国农业信贷银行吸收会员储蓄存款、定期存款和活期存款，印 度国家开发银行接受社会公众定期和活期存款，马来西亚农业银行接受定期和储蓄存款而不接受活期存款， 韩国开发银行则吸收储蓄存款和往来对象的活期存款。 （4）其他资金筹集。一些国家政策性银行的资金筹措还有一些特殊的方式。例如，巴西是将社会福利和 社会保险同政策性银行的资金筹措结合起来，全国住房建设银行保管拥有巨额款项的“保障就业基金”，该基 金的“流动资金”成为全国住房建设银行的主要资金来源；而“政府职工基金”的流动资金则成为全国经济 开发银行的主要资金来源。 从世界各国政策性金融机构的资金来源和筹集方式来看，发达国家和发展中国家政策性金融机构存在着 较明显的差异。 (1)资金来源渠道方面的差异。一般而言，发展中国家政策性金融机构的资金来源虽趋于多样化，但主要 依靠政府供给资金。这就是说，发展中国家政策性金融机构既有政府拨给资金，又有借入资金，还吸收存款， 并在金融市场上发行债券筹资。由于发展中国家国内储源有限，加上金融市场不够完善、资金不是很充裕， 所以一些发展中国家的政策性银行往往依赖于政府的资金供给。泰国农业和农业合作银行(BBAC)的资金来源 包括政府预算资金、商业银行和社会公众的定期与储蓄存款、中央银行的贴现与再贴现、借入政府和外国金 融机构的资金和发行债券，此外，政府还从农民援助基金中向其提供一定数额的无息贷款。这种情况表明， 发展中国家在发展过程中需要大量的建设和发展资金，政策性银行会尽可能采取各种有效的途径和方式多方 面筹措资金。在一些发达国家主要是从金融市场上融资。这是因为，发达国家相对较富裕，居民收入较高， 企业积累雄厚，资金供给较宽裕，金融市场完善且资金规模庞大、交易活跃，政策性银行发行金融债券可以 从市场上吸收足够的资金，因此，其他筹资渠道就显得不是非常重要了，并且逐步脱离依赖政府供给资金的 格局。需要说明的是，通常情况下，发展中国家向发达国家的发展过程中，其政策性银行资金筹措的主要方

式，往往是从依赖政府资金供给向金融市场筹资转变。第二次世界大战后，日本的政策性金融机构资金来源由政府供给资金为主向金融市场筹资为主转变，则说明了这一间题。吸收存款方面的差异。发达国家的政策性金融机构一般不吸收存款；发展中国家的政策性银行不同程度地吸收存款。有些国家则通过设立储蓄银行或邮政储蓄机构吸收定期、活期或储蓄存款、发行储蓄债券来筹措资金，然后全部或部分转贷给政策性金融机构。如泰国储蓄银行由银行业务部将储蓄部吸收的各种存款贷给政府住房银行(3)吸收外资和资本输出方面的差异。发达国家政策性金融机构一般不吸收外资，并且还承担某些资本输出的职能，如日本进出口银行。发展中国家的政策性金融机构借人款项，又从其他发达国家借入资金，并在国际金融市场上筹措资金，承担资本输入职能。出现这种情况的主要原因是发展中国家和发达国家资金充裕程度不同所致。7.2.2政策性银行的资金运用1.政策性银行资金运用的特点政策性银行资金运用业务是政策性银行的资产业务，其特点是（1）从资金运用的政策来看，同商业银行相比，政策性银行的放款更多地要考虑和贯彻国家的产业政策与地区的有关经济发展政策。）从资金运用期限来看，以中长期的投资性的贷款为主。（3）从资金运用利率来看，般应为优惠利率，包括无息和低息贷款。（4）从资金运用方向来看，主要在于加强基础产业和设施建设、鼓励和扩大进出口、扶植农林牧渔业发展、支持区域经济开发2.政策性银行资金运用的业务领域界定为了实现政府宏观调控意图，政策性银行资产业务的主要领域包括：基础产业。如重要能源、原材料、交通运输设施产业等。由于这些产业的投资总额大，盈利水平具有很高的不确定性，商业银行一般不愿对其提供贷款。但是，这些产业属于全社会共同的生产条件，如果因为缺乏资金支持而得不到充分的发展，将严重制约国民经济的均衡增长，因此，在商业性信贷难以到位的情由政策性银行给予资金支持。如我国的国家开发银行主要承担对重要基础产业提供融资性服务业况下，务，履行其融资职能。农业部门和主营农副产品收购、储备的部门。由于农业部门的资金有机构成不高，劳动效率较低其平均利润率尤其是我国农业部门的生产技术条件较为落后，靠天吃饭的依赖性较大低于制造业等部门，强，来自自然的风险性较突出，因此，政策性金融补偿商业性金融的缺位显得十分必要。另外，由于农副产品的收购与储备资金占用量大，周转速度慢，所以，由政策性银行提供农副产品收购资金贷款，以缓解其资保证农民收入的兑现，具有极强的政策意义。目前，在我国这一领域的政策性信贷业务主要由中国金压力农业发展银行承担3）支持本国大型、成套设备出口。第二次世界大战以来，国际市场竞争日趋激烈，西方各国为了支持本国企业打进国际市场、、保持其在国际市场中的份额、增强其在国际市场上的竞争能力，纷纷建立了专门支持本国产品出口的政策性金融机构，为本国企业出口大型成套设备提供出口信贷支持。在我国，中国进出口银行主要履行这方面的职能用的主要内容3.政策性银行资金（1）政策性银行的贷款业务。世界各国的政策性金融机构的贷款业务，其主要形式如下：①普通贷款和特别贷款。一般情况下，政策性银行既提供普通贷款，又提供特别贷款。普通贷款是指政策性金融机构承担的、一般性金融机构也可能发放的贷款；特别贷款是指政策性金融机构发放的、一般性金融机构不能或不愿从事的贷款。普通贷款表明政策性银行的一般特征；特别贷款利息低、期限长，体现了政策性银行贯彻国家经济与社会发展政策的特殊职能。特别贷款是政策性贷款，政府通常给予补贴或担保。特别贷款体现政策性银行的特色，各国的政策性金融机构一般都开办特别贷款。例如，法国土地信贷银行、美国中小企业管理局都承担特别贷款；韩国开发银行除了向工业部门提供购买设备、技术更新所需要资金和供应往来对象流动资

9 式，往往是从依赖政府资金供给向金融市场筹资转变。第二次世界大战后，日本的政策性金融机构资金来源 由政府供给资金为主向金融市场筹资为主转变，则说明了这一问题。 (2)吸收存款方面的差异。发达国家的政策性金融机构一般不吸收存款；发展中国家的政策性银行不同程 度地吸收存款。有些国家则通过设立储蓄银行或邮政储蓄机构吸收定期、活期或储蓄存款、发行储蓄债券来 筹措资金，然后全部或部分转贷给政策性金融机构。如泰国储蓄银行由银行业务部将储蓄部吸收的各种存款 贷给政府住房银行。 (3)吸收外资和资本输出方面的差异。发达国家政策性金融机构一般不吸收外资，并且还承担某些资本输 出的职能，如日本进出口银行。发展中国家的政策性金融机构借人款项，又从其他发达国家借入资金，并在 国际金融市场上筹措资金，承担资本输入职能。出现这种情况的主要原因是发展中国家和发达国家资金充裕 程度不同所致。 7.2.2 政策性银行的资金运用 1.政策性银行资金运用的特点 政策性银行资金运用业务是政策性银行的资产业务，其特点是： （1）从资金运用的政策来看，同商业银行相比，政策性银行的放款更多地要考虑和贯彻国家的产业政策 与地区的有关经济发展政策。 （2）从资金运用期限来看，以中长期的投资性的贷款为主。 （3）从资金运用利率来看，一般应为优惠利率，包括无息和低息贷款。 （4）从资金运用方向来看，主要在于加强基础产业和设施建设、鼓励和扩大进出口、扶植农林牧渔业发 展、支持区域经济开发。 2.政策性银行资金运用的业务领域界定 为了实现政府宏观调控意图，政策性银行资产业务的主要领域包括： （1）基础产业。如重要能源、原材料、交通运输设施产业等。由于这些产业的投资总额大，盈利水平具 有很高的不确定性，商业银行一般不愿对其提供贷款。但是，这些产业属于全社会共同的生产条件，如果因 为缺乏资金支持而得不到充分的发展，将严重制约国民经济的均衡增长，因此，在商业性信贷难以到位的情 况下，必须由政策性银行给予资金支持。如我国的国家开发银行主要承担对重要基础产业提供融资性服务业 务，履行其融资职能。 （2）农业部门和主营农副产品收购、储备的部门。由于农业部门的资金有机构成不高，劳动效率较低， 其平均利润率大大低于制造业等部门，尤其是我国农业部门的生产技术条件较为落后，靠天吃饭的依赖性较 强，来自自然的风险性较突出，因此，政策性金融补偿商业性金融的缺位显得十分必要。另外，由于农副产 品的收购与储备资金占用量大，周转速度慢，所以，由政策性银行提供农副产品收购资金贷款，以缓解其资 金压力，保证农民收入的兑现，具有极强的政策意义。目前，在我国这一领域的政策性信贷业务主要由中国 农业发展银行承担。 （3）支持本国大型、成套设备出口。第二次世界大战以来，国际市场竞争日趋激烈，西方各国为了支持 本国企业打进国际市场、保持其在国际市场中的份额、增强其在国际市场上的竞争能力，纷纷建立了专门支 持本国产品出口的政策性金融机构，为本国企业出口大型成套设备提供出口信贷支持。在我国，中国进出口 银行主要履行这方面的职能。 3.政策性银行资金运用的主要内容 （1）政策性银行的贷款业务。世界各国的政策性金融机构的贷款业务，其主要形式如下：①普通贷款和 特别贷款。一般情况下，政策性银行既提供普通贷款，又提供特别贷款。普通贷款是指政策性金融机构承担 的、一般性金融机构也可能发放的贷款；特别贷款是指政策性金融机构发放的、一般性金融机构不能或不愿 从事的贷款。普通贷款表明政策性银行的一般特征；特别贷款利息低、期限长，体现了政策性银行贯彻国家 经济与社会发展政策的特殊职能。特别贷款是政策性贷款，政府通常给予补贴或担保。特别贷款体现政策性 银行的特色，各国的政策性金融机构一般都开办特别贷款。例如，法国土地信贷银行、美国中小企业管理局 都承担特别贷款；韩国开发银行除了向工业部门提供购买设备、技术更新所需要资金和供应往来对象流动资

金等普通贷款外，还提供其他金融机构不能承担的中长期开发计划所需要的资金的特别贷款。②直接贷款和间接贷款直接贷款是指政策性银行直接向贷款对象发放贷款，，这是政策性银行贷款的主要方式。国际上大多数政策性金融机构采美国联邦土地银行用直诺行地升发银专银行日本开发银行等。，而是通过其他机构(如商业银行等)转贷间接贷款则是指政策性银行不直接向放款对象贷款款或委托贷款有许多国家的政策性金融机构只做性银行有从事间接贷款银行通过其会员机构转贷给借贷者：印度农业中间信贷和开发要向土地开发银行、商业银行和其他金融机构提供中长期信贷资金诺化供发放发放长期贷款。政策性银行用后孝提进：州和市设立的大众住房公司，日本中小企业金融公库国民金融公库的彩取诺格发微体渔融质直接贷款具有明确的贷款对象，而间接贷款则没有明确的贷款对象：直接贷款一般对政策性银间接贷款则适合于规模较小、对象分散的一些项目。③联合贷款。政策性银行在从事家款数管的时通常还承担联合或协议贷款并且在联合或协议贷款的金融机构中发挥领导与组织者的功出例如，印度尼西亚国家开发银行就联合地区开发银行和商业银行等机构进行贷款百来团传大型工业工程项目融资过程中，也组织商业银行等机构达成贷款一致：日本周银行的融原则上就要和其他银行协调融资，并控制一定融资比-项重要的资产业务。在政策性金融机政策性银行的投资业务务。在政策性银行资金运用中，投资是从事投资活动动的主要是开发性金融机构。因为开发银行肩负着推进工业和经济发展的任务，既为开发项目融通长期贷款，又根据国家总体开发战略发起创文新项建文新企政策性银行的投资业务主要包括股权投资和证券投资两个方面。例如，印度尼西亚开发银行对那些具有良好发展前景的国内外企业进行参股，菲律宾开发银行通过其股权投资等方式来支持私人开发银行和乡村银行的建立，而韩国开发银行的投资活动，则有股权投资和债券投资，即韩国开发银行的投资既可以认购中长期公司债券又可以参加股权投资。法国农业信贷银行主要对农业经营农村公路设地经营、备、农业工程、乡村企业投资；日本政府金融机构的投资业务在80年代就已超过了它的贷款业务（日本政策性金融机构1985年度发行证券额为11219亿日元，而投资的证券为107434亿日元，远远超过其贷款额的69370亿日元），其中主要是中长期国债，占到总投资的93.3%。这些都较好地保证了国家产业政策的落实和开发目标的实现)政策性银行的担保业务。是指政策性银行对其他银行所发放的符合政策意图的贷款给予偿还性保证，同时还对业务对象的债务进行保证。借款人到期无力偿还贷款时，由政策性银行负责偿还全部或部分贷款担保实际上是提供给客户的一种信用保证业务。政策性银行的担保业务，较其他金融机构更有其独特的优势，所以，担保是政策性银行重要的业务活动之不但可以为其所支持的政策领域提供更好的融资便利条件，以使它们更容易更方政策性银行提供担保便地获取资金，而且能解决政策性银行资金不足的矛盾。同时，被支持者能得到政府的支持，更容易被融资者所接受政策性银行提供保证的方式主要是一般保证和连带责任保证。一般保证是指当事人在保证合同中约定，债务人不能履行债务时，由保证人承担保证责任，般保证的保证人在主合同纠纷未经审或者仲裁，并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，对债权人可以拒绝承担保证责任。连带责任保证指当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任。连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的，债权人以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任从各国政策性金融机构的担保业务来看主要有：①筹资担保，是应所支持的领域筹资人的要求，向贷款人或出资人出具的书面保证，保证借款人在无力偿还贷款本息或所发行的公司债券时，由政策性银行无务件履行付款责任。②租赁担保，是指在对外租赁中应所支持领域承租人的要求，为出租人开出的保证承租人按规定支付租金书面文件的行为。③预付款担保，是指在进出口贸易和对外承包工程中，为国外进口商或项目业主提供的在得到部分定金或预付款后按要求履行的保证。④付款保证，是应进口方要求，为外国出口方提供的在出口方按规定交运有关货物和技术资料后，保证进口方按规定履行部分或全部付款义务。③延期付款担保，是在进出口贸易中采用分期付款方式的情况下，为外商提供的进口方按合同规定履约的保证。③透支担保，是为对外工程承包商和在外派出机构在当地开立银行透支账户而进行的担保。投标担保，主要是在对外工程投标或招商投标中，为招标人提供的为了防止投标人中标后不签合同或提出其他变更要求的保证。10

10 金等普通贷款外，还提供其他金融机构不能承担的中长期开发计划所需要的资金的特别贷款。②直接贷款和 间接贷款。直接贷款是指政策性银行直接向贷款对象发放贷款，这是政策性银行贷款的主要方式。国际上大 多数政策性金融机构采用直接贷款的放款方式，如印度土地开发银行、韩国开发银行、美国联邦土地银行、 日本开发银行等。间接贷款则是指政策性银行不直接向放款对象贷款，而是通过其他机构(如商业银行等)转贷 款或委托贷款，政策性银行有相当一部分贷款业务采用这种方式来进行。也有许多国家的政策性金融机构只 从事间接贷款活动。例如，美国联邦住房贷款银行通过其会员机构转贷给借贷者；印度农业中间信贷和开发 公司也不直接对农民发放贷款，而主要向土地开发银行、商业银行和其他金融机构提供中长期信贷资金，再 由后者提供给农民；巴西全国住房建设银行通过各州和市设立的大众住房公司，发放长期贷款。政策性银行 可以同时采取直接和间接两种形式发放贷款，如日本中小企业金融公库、农林渔业金融公库、国民金融公库 等，对政策性银行而言，直接贷款具有明确的贷款对象，而间接贷款则没有明确的贷款对象；直接贷款一般 适合于产业开发和地区经济的开发，间接贷款则适合于规模较小、对象分散的一些项目。③联合贷款。政策 性银行在从事独家贷款经营的同时，通常还承担联合或协议贷款，并且在联合或协议贷款的金融机构中发挥 领导与组织者的功能作用。例如，印度尼西亚国家开发银行就联合地区开发银行和商业银行等机构进行贷款； 马来西亚工业开发金融公司在为大型工业工程项目融资过程中，也组织商业银行等机构达成贷款一致；日本 进出口银行的融资，原则上就要和其他银行协调融资，并控制一定融资比率。 （2）政策性银行的投资业务。在政策性银行资金运用中，投资是一项重要的资产业务。在政策性金融机 构中，从事投资活动的主要是开发性金融机构。因为开发银行肩负着推进工业和经济发展的任务，既为开发 项目融通长期贷款，又根据国家总体开发战略发起创立新项目，建立新企业。 一般而言，政策性银行的投资业务主要包括股权投资和证券投资两个方面。例如，印度尼西亚开发银行 对那些具有良好发展前景的国内外企业进行参股，菲律宾开发银行通过其股权投资等方式来支持私人开发银 行和乡村银行的建立，而韩国开发银行的投资活动，则有股权投资和债券投资，即韩国开发银行的投资既可 以认购中长期公司债券，又可以参加股权投资。法国农业信贷银行主要对农业经营、土地经营、农村公路设 备、农业工程、乡村企业投资；日本政府金融机构的投资业务在 80 年代就已超过了它的贷款业务(日本政策性 金融机构 1985 年度发行证券额为 11219 亿日元，而投资的证券为 107434 亿日元，远远超过其贷款额的 69370 亿日元)，其中主要是中长期国债，占到总投资的 93.3％。这些都较好地保证了国家产业政策的落实和开发目 标的实现。 （3）政策性银行的担保业务。是指政策性银行对其他银行所发放的符合政策意图的贷款给予偿还性保证， 同时还对业务对象的债务进行保证。当借款人到期无力偿还贷款时，由政策性银行负责偿还全部或部分贷款。 担保实际上是提供给客户的一种信用保证业务。政策性银行的担保业务，较其他金融机构更有其独特的优势， 所以，担保是政策性银行重要的业务活动之一。 政策性银行提供担保，不但可以为其所支持的政策领域提供更好的融资便利条件，以使它们更容易更方 便地获取资金，而且能解决政策性银行资金不足的矛盾。同时，被支持者能得到政府的支持，更容易被融资 者所接受。 政策性银行提供保证的方式主要是一般保证和连带责任保证。一般保证是指当事人在保证合同中约定， 债务人不能履行债务时，由保证人承担保证责任。一般保证的保证人在主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就 债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，对债权人可以拒绝承担保证责任。连带责任保证指当事人在保 证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任。连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满 没有履行债务的，债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。 从各国政策性金融机构的担保业务来看，主要有：①筹资担保，是应所支持的领域筹资人的要求，向贷 款人或出资人出具的书面保证，保证借款人在无力偿还贷款本息或所发行的公司债券时，由政策性银行无条 件履行付款责任。②租赁担保，是指在对外租赁中应所支持领域承租人的要求，为出租人开出的保证承租人 按规定支付租金书面文件的行为。③预付款担保，是指在进出口贸易和对外承包工程中，为国外进口商或项 目业主提供的在得到部分定金或预付款后按要求履行的保证。④付款保证，是应进口方要求，为外国出口方 提供的在出口方按规定交运有关货物和技术资料后，保证进口方按规定履行部分或全部付款义务。⑤延期付 款担保，是在进出口贸易中采用分期付款方式的情况下，为外商提供的进口方按合同规定履约的保证。⑥透 支担保，是为对外工程承包商和在外派出机构在当地开立银行透支账户而进行的担保。⑦投标担保，主要是 在对外工程投标或招商投标中，为招标人提供的为了防止投标人中标后不签合同或提出其他变更要求的保证