复旦大学：《电子治理》阅读材料：上海空气质量数据发布需求研究

电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)33 专题报告:政府数据开放研究 上海市空气质量数据发布研究:从公众需求到公共价值 郑磊 复旦大学国际关系与公共事务学院上海200433 摘要:在梳理分析国内外空气质量数据发布成功案例的基础上,对上海市公众的空气质量数据需求及人群差异进行了调研。调研 显示,公众存在获取空气质量数据、空气质量知识、健康防护建议和洁净空气四种层次的需求,不同层级人群在发布内 容、标准、渠道、形式、地点、频率和语言等方面都夺在一定差异。对上海市空气质量数据发布的进一步完善提出了建 议:政府应基于公众需求提供公共服务;应丰富发布形式,降低公众解读门槛,提高公众对数据的应用能力;应针对不同 人群的个性化需求提供多渠道、形式多样的数据发布。最后对上海市空气质量数据发布实践作了简要介绍与分析。 关键词:空气质量数据;数据开救;公共服务;信息共享;电子政务 引言 向公众开放空气质量数据,并基于公众需求,提升发布 近年来,随着全国各大城市不断出现的雾霾天气,内容和形式已成大势所趋 公众对空气质量的关注程度和环保意识不断升高。为使 公众能够方便快捷地获取空气质量数据,不少企业开二、研究方法 发了相关的手机应用,并受到公众欢迎。同时,部分外 本研究共分为四个阶段,首先是进行国内外最佳实 国使领馆开始发布空气质量数据,为其在华居民服务,践研究,以搜集和分析国内外在空气质量数据发布方面 这些数据进一步受到中国公众的广泛关注和转发,对当的成功经验:然后通过焦点小组座谈会、个人深度访谈 地环保部门形成巨大压力。在此背景下,公众要求政和公众问卷调查等方法,采集一手数据,对上海市公众 府发布真实、全面、及时的空气质量数据的呼声日益高有关空气质量数据的实际需求及人群差异开展研究,并 涨,而环保部门既有的空气质量数据在发布內容、标对上海市环保部门既有的数据发布现状与能力进行分 准、渠道、形式和频率等方面都与公众需求存在较大差析:最后,基于研究结果,对上海市空气质量数据发布 距,其发布的数据也与公众实际感受存在差异 方案提出建议,以供上海市环保部门在设计和实施发布 当前.随着信息化建设的不断推进,环保部门采方案时参考 集、运用和保存空气质量数据的能力已得到很大提升 (一)二手资料分析:国内外最佳实践研究 以往这些数据主要供政府部门内部日常运作、管理和决 国内外最佳实践研究开展时间为2011年12月至2012 策使用,并未对公众开放。为满足公众对空气质量数据年1月。这一阶段的研究内容主要是搜集和梳理国内外 的需求,保障公众对空气质量数据的知情权,环保部门空气质量数据发布的成功案例,研究选取了美国、英 *基金项目:上海市环境保护局“上海市环境空气质量实时发布和公众服务应用研究”(项目编号:11-10667) 收稿日期:2013-05-28 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 33 上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值* 郑磊 复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433 摘 要: 关键词： 在梳理分析国内外空气质量数据发布成功案例的基础上，对上海市公众的空气质量数据需求及人群差异进行了调研。调研 显示，公众存在获取空气质量数据、空气质量知识、健康防护建议和洁净空气四种层次的需求，不同层级人群在发布内 容、标准、渠道、形式、地点、频率和语言等方面都存在一定差异。对上海市空气质量数据发布的进一步完善提出了建 议：政府应基于公众需求提供公共服务；应丰富发布形式，降低公众解读门槛，提高公众对数据的应用能力；应针对不同 人群的个性化需求提供多渠道、形式多样的数据发布。最后对上海市空气质量数据发布实践作了简要介绍与分析。 空气质量数据；数据开放；公共服务；信息共享；电子政务 一、引言 近年来，随着全国各大城市不断出现的雾霾天气， 公众对空气质量的关注程度和环保意识不断升高。为使 公众能够方便快捷地获取空气质量数据，不少IT企业开 发了相关的手机应用，并受到公众欢迎。同时，部分外 国使领馆开始发布空气质量数据，为其在华居民服务， 这些数据进一步受到中国公众的广泛关注和转发，对当 地环保部门形成巨大压力。在此背景下，公众要求政 府发布真实、全面、及时的空气质量数据的呼声日益高 涨，而环保部门既有的空气质量数据在发布内容、标 准、渠道、形式和频率等方面都与公众需求存在较大差 距，其发布的数据也与公众实际感受存在差异。 当前，随着信息化建设的不断推进，环保部门采 集、运用和保存空气质量数据的能力已得到很大提升， 以往这些数据主要供政府部门内部日常运作、管理和决 策使用，并未对公众开放。为满足公众对空气质量数据 的需求，保障公众对空气质量数据的知情权，环保部门 向公众开放空气质量数据，并基于公众需求，提升发布 内容和形式已成大势所趋。 二、研究方法 本研究共分为四个阶段，首先是进行国内外最佳实 践研究，以搜集和分析国内外在空气质量数据发布方面 的成功经验；然后通过焦点小组座谈会、个人深度访谈 和公众问卷调查等方法，采集一手数据，对上海市公众 有关空气质量数据的实际需求及人群差异开展研究，并 对上海市环保部门既有的数据发布现状与能力进行分 析；最后，基于研究结果，对上海市空气质量数据发布 方案提出建议，以供上海市环保部门在设计和实施发布 方案时参考。 （一）二手资料分析：国内外最佳实践研究 国内外最佳实践研究开展时间为2011年12月至2012 年1月。这一阶段的研究内容主要是搜集和梳理国内外 空气质量数据发布的成功案例，研究选取了美国、英 * 基金项目：上海市环境保护局 “上海市环境空气质量实时发布和公众服务应用研究”（项目编号：11-10667）。 收稿日期：2013-05-28 专题报告：政府数据开放研究

34电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众求到公共价值 国、欧盟、加拿大、新加坡和中国香港的空气质量数据查问卷发放总量533份,回收有效问卷526份。 发布作为研究对象。通过分析这些国家和地区发布空气 (四)分析与建议 质量数据的网站和相关资料,总结这些国家和地区在空 对通过以上方法采集的数据进行定性与定量分析 气质量数据发布方面的成功经验。 梳理公众对上海市空气质量发布的实际需求及不同人群 (二)一手定性研究:深度访谈和公众焦点讨论会间的差异。然后基于公众需求,借鉴国内外成功经验 在国内外最佳实践研究的基础上开展定性研究,以结合上海市环保部门的现状与能力,对空气质量数据发 探究上海市公众对空气质量数据发布的内容、渠道、形布方案提出建议,以供上海市环保部门在设计和实施发 式、地点、频率和语言等方面的实际需求及不同人群间布方案时参考。 的差异。研究开展时间为2012年1月至3月。研究采用焦 点小组座谈会和个人深度访谈的方法,以及开放式问卷三、研究发现 方式,并根据公众的回答不断追问细节和挖掘原因。此 (一)国内外最佳实践研究结果 外,还对空气质量领域的专家和政府工作人员开展了深 国内外最佳实践研究发现,部分国家和中国香港地 度访谈,重点了解上海市空气质量发布的现状、特点、区的空气数据发布已积累了丰富的经验,具体表现在发 政策、管理制度、流程、技术可行性及现存问题等。 布污染物种类、发布数据分级与标识、发布语言、发布 调研小组共组织了两场焦点小组讨论会,每场分别频率与预报、发布覆盖地点、发布渠道和工具、表现形 邀请10位大学生和8名外国驻沪使领馆工作人员参加,式、针对人群、教育知识与防护建议提供等方面(参见 每场焦点小组座谈会的时间为2小时。调研小组还对17表1)。这些经验对开展空气质量数据发布工作具有重 位上海市本地居民和游客开展了个人深度访谈,包括要的借鉴意义 白领、工人、学生、游客等不同类别的人群,以及老年 A|RNow是美国政府专门向公众发布空气质量数据 人、呼吸道疾病患者、全职妈妈、幼儿园老师和小学老的网站(http://www,airnow.goν/),该网站不仅提 师等特别关注空气质量的人群;并对2位空气质量领域供超过200个城市的实时空气质量数据,还提供空气质 的专家和政府工作人员开展了深度访谈,每场个人深度量预报。在ANow网站上,空气质量指数、PM2.5和臭 访谈的时间为0.5-1小时。最终,在定性研究阶段,共氧指数等数据以动态地图、颜色条和等级等多种形式呈 有37位人士参与焦点小组座谈会和个人深度访谈 现,公众可通过地图上的颜色变化来了解污染程度的变 (三)一手定量研究:调查问卷 化。此外,网站还提供针对儿童、学生、老师和其他成 在定性研究的基础上,开展定量研究,以检验定性年人的健康建议。网站上的空气质量信息每小时更新 研究结果的普适性。根据国内外最佳实践研究和定性研公众可通过 Phone和 Android手机应用和各种社交媒体工 究的结果设计调查问卷,问卷在经过小范围测试与调整具(如 Twitter, Facebook和RSS阅读器等)来方便地获取 后,采用书面问卷与网络问卷两种方式,向上海本地市空气质量信息。 民和游客发放。调查地点包括上海市市区和郊县的居民 英国政府建立了专门发布伦敦空气质量信息的网 区、商业区、交通枢纽、旅游景点、学校和医院等。调站(htt:/ww. londona.org.k)。网站上发布的空 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

34 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 国、欧盟、加拿大、新加坡和中国香港的空气质量数据 发布作为研究对象。通过分析这些国家和地区发布空气 质量数据的网站和相关资料，总结这些国家和地区在空 气质量数据发布方面的成功经验。 （二）一手定性研究：深度访谈和公众焦点讨论会 在国内外最佳实践研究的基础上开展定性研究，以 探究上海市公众对空气质量数据发布的内容、渠道、形 式、地点、频率和语言等方面的实际需求及不同人群间 的差异。研究开展时间为2012年1月至3月。研究采用焦 点小组座谈会和个人深度访谈的方法，以及开放式问卷 方式，并根据公众的回答不断追问细节和挖掘原因。此 外，还对空气质量领域的专家和政府工作人员开展了深 度访谈，重点了解上海市空气质量发布的现状、特点、 政策、管理制度、流程、技术可行性及现存问题等。 调研小组共组织了两场焦点小组讨论会，每场分别 邀请10位大学生和8名外国驻沪使领馆工作人员参加， 每场焦点小组座谈会的时间为2小时。调研小组还对17 位上海市本地居民和游客开展了个人深度访谈，包括 白领、工人、学生、游客等不同类别的人群，以及老年 人、呼吸道疾病患者、全职妈妈、幼儿园老师和小学老 师等特别关注空气质量的人群；并对2位空气质量领域 的专家和政府工作人员开展了深度访谈，每场个人深度 访谈的时间为0.5－1小时。最终，在定性研究阶段，共 有37位人士参与焦点小组座谈会和个人深度访谈。 （三）一手定量研究：调查问卷 在定性研究的基础上，开展定量研究，以检验定性 研究结果的普适性。根据国内外最佳实践研究和定性研 究的结果设计调查问卷，问卷在经过小范围测试与调整 后，采用书面问卷与网络问卷两种方式，向上海本地市 民和游客发放。调查地点包括上海市市区和郊县的居民 区、商业区、交通枢纽、旅游景点、学校和医院等。调 查问卷发放总量533份，回收有效问卷526份。 （四）分析与建议 对通过以上方法采集的数据进行定性与定量分析， 梳理公众对上海市空气质量发布的实际需求及不同人群 间的差异。然后基于公众需求，借鉴国内外成功经验， 结合上海市环保部门的现状与能力，对空气质量数据发 布方案提出建议，以供上海市环保部门在设计和实施发 布方案时参考。 三、研究发现 （一）国内外最佳实践研究结果 国内外最佳实践研究发现，部分国家和中国香港地 区的空气数据发布已积累了丰富的经验，具体表现在发 布污染物种类、发布数据分级与标识、发布语言、发布 频率与预报、发布覆盖地点、发布渠道和工具、表现形 式、针对人群、教育知识与防护建议提供等方面（参见 表1）。这些经验对开展空气质量数据发布工作具有重 要的借鉴意义。 AIRNow是美国政府专门向公众发布空气质量数据 的网站（http://www.airnow.gov/），该网站不仅提 供超过200个城市的实时空气质量数据，还提供空气质 量预报。在AIRNow网站上，空气质量指数、PM2.5和臭 氧指数等数据以动态地图、颜色条和等级等多种形式呈 现，公众可通过地图上的颜色变化来了解污染程度的变 化。此外，网站还提供针对儿童、学生、老师和其他成 年人的健康建议。网站上的空气质量信息每小时更新。 公众可通过iPhone和Android手机应用和各种社交媒体工 具（如Twitter，Facebook和RSS阅读器等）来方便地获取 空气质量信息。 英国政府建立了专门发布伦敦空气质量信息的网 站（http://www.londonair.org.uk）。网站上发布的空 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)35 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众需求到公共价值 表1国际空气质量数据发布最佳实践基本概况 美国 国 欧盟 加拿大 新加坡 中国香港 发布污 氧化氮.二氧化PM10.PM2.5、二氧 氧化硫FM.可吸入悬浮粒子 染物数臭氧.R25 硫臭氧.一氧化化碳、二氧化氮、臭2.5.臭氧臭氧、一氧化碳、氧化硫二氧化 据种类 碳.PM0、PM2.5氧 二氧化氮 氮、臭氧、一氧化 将空气质量分为好、将空气质量指标分 般、对敏感人群不为10档,低(1 将空气质量分将空气质量分为将空气污染程度分 发布数健康不健康,非B)中等(4-空气污染程度分为般、不健康、非常不健康为轻微中等 据分级不健康、有毒害六个6)、高(7-9)、低、轻度、中 与标识级,每个等级对应排常高0102个高,非常高五档,用康有毒害六用不同数字区间对采用数字和等级标 用不同颜色标识并辅用颜色和数字标识 档,并用数字应不同的空气质量/(1、n.Ⅲ、N 以解释说明 染程度 和颜色标识等级 发布语 英语 25个欧盟成员国语言英语 繁体中文、简体中 文、英文 发布频每小时发布,并提供 每小时。并提供当 率与预当日和次日的空气污每小时 每小时 每20分钟每天 晚和次日的污染预 报 来预报 测 发布覆 空气质量监测站 公路地铁、河道 新加坡东部 盖地域美国各城市 公园绿化区,交通不同成员国 不同城市 部.西部、北部 般监测站和路边 地点 拥堵收费区等 中部和新加坡总体/险测站 Phone和 Android 发布渠手机应用、社交网站、热线电话、社交媒体、电台、报 网站.报纸、电 道/工媒体( Facebook或| iPhone和 Android手刊和出版物、信息屏网站、社交媒 网站、RSS订阅台.电视台以及热 具 Twitter.RSs订阅、机应用 幕、互联网、RSS订阅 体、RSS订阅 线电话 静态地图、动态地图 以颜色变化表示不有普通地图、卫星 表格(列出实时污 同时间污染程度的变地图、航拍图片和 地图(公路和卫星 染指数、污染水平 表现形化),提供不同城市混合地图,其中 图).图表(表现污 静态地图“表格 和主要污染物) 式间、不同历史时期空2003-2010年曾以 图形(过去24小时 气质量对比服务,每3D动态图来表示污 染变化趋势 空气污染指数的变 天升不同颜色的旗来染物变化 化曲线) 专现空气质量 医疗提供者、孩子 公众和相应的组织 针对人学生、教师、老年 如环境组织、消费者 普通市民、儿童和 群区分人、成人、空气预报 无 联合组织、代表敏感无 长者、户外工作人 人群的组织及其他关 心健康的团体 对空气污染知识的 教育知 指导(健康与防护 举不同污染指数发布“空气污染指 识与防空气污染知识普及建议),关于空气有关环境问题的视有关空气质量对健康的影响、注 数”和“空气污染 指数背景资料”等 护建议 质量的最新新闻与频、图表.文章等来源的信息意事项,烟雾的危知识并提供防护建 气污染物数据包括一氧化氮、二氧化硫、臭氧、一氧化分为“低(1-3)、中等(4-6)、高(7-9)和非常 碳、PM10和PM2.5,并将空气污染指数分成1-10档,划高(10)四个等级。网站在动态地图上使用颜色和数 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 35 美国 英国 欧盟 加拿大 新加坡 中国香港 发布污 染物数 据种类 臭氧、PM2.5 一氧化氮、二氧化 硫、臭氧、一氧化 碳、PM10、PM2.5 PM10、PM2.5、二氧 化碳、二氧化氮、臭 氧 PM2.5、臭氧 二氧化硫、PM10、 臭氧、一氧化碳、 二氧化氮 可吸入悬浮粒子、 二氧化硫、二氧化 氮、臭氧、一氧化 碳 发布数 据分级 与标识 将空气质量分为好、 一般、对敏感人群不 健康、不健康、非常 不健康、有毒害六个 等级，每个等级对应 不同的污染指数，采 用不同颜色标识并辅 以解释说明 将空气质量指标分 为10档，低（1- 3）、中等（4- 6）、高（7-9）、 非常高（10）四个 等级，并在地图上 用颜色和数字标识 污染程度 将空气污染程度分为 低、轻度、中等、 高、非常高五档，用 数字和颜色呈现 将空气质量分 为好、中等、 一般、不健 康、非常不健 康、有毒害六 档，并用数字 和颜色标识 将空气质量分为 好、中等、不健 康、非常不健康、 有毒害共五等，采 用不同数字区间对 应不同的空气质量 等级 将空气污染程度分 为轻微、中等、偏 高、甚高等级别， 采用数字和等级标 识（I、II、III、IV、 V） 发布语 种 英语 英语 25个欧盟成员国语言 英语 英语 繁体中文、简体中 文、英文 发布频 率与预 报 每小时发布，并提供 当日和次日的空气污 染预报 每小时 每小时 每20分钟 每天 每小时，并提供当 晚和次日的污染预 测 发布覆 盖地域 /地点 美国各城市 空气质量监测站、 公路地铁、河道、 公园绿化区、交通 拥堵收费区等 不同成员国 不同城市 新加坡东部、南 部、西部、北部、 中部和新加坡总体 一般监测站和路边 监测站 发布渠 道/工 具 iPhone和Android 手机应用、社交 媒体（Facebook或 Twitter)、RSS订阅、 Email订阅 网站、热线电话、 iPhone和Android手 机应用 社交媒体、电台、报 刊和出版物、信息屏 幕、互联网、RSS订阅 网站、社交媒 体、RSS订阅 网站、RSS订阅 网站、报纸、电 台、电视台以及热 线电话 表现形 式 静态地图、动态地图 （以颜色变化表示不 同时间污染程度的变 化），提供不同城市 间、不同历史时期空 气质量对比服务，每 天升不同颜色的旗来 表现空气质量 有普通地图、卫星 地图、航拍图片和 混合地图，其中 2003-2010年曾以 3D动态图来表示污 染物变化 地图（公路和卫星 图），图表（表现污 染变化趋势） 静态地图、动 态地图 表格 表格（列出实时污 染指数、污染水平 和主要污染物）， 图形（过去24小时 空气污染指数的变 化曲线） 针对人 群区分 医疗提供者、孩子、 学生、教师、老年 人、成人、空气预报 员 无 公众和相应的组织， 如环境组织、消费者 联合组织、代表敏感 人群的组织及其他关 心健康的团体 无 无 普通市民、儿童和 长者、户外工作人 士 教育知 识与防 护建议 空气污染知识普及 对空气污染知识的 指导（健康与防护 建议），关于空气 质量的最新新闻与 报告 有关环境问题的视 频、图表、文章等 有关空气质量 来源的信息 列举不同污染指数 对健康的影响、注 意事项，烟雾的危 害 发布“空气污染指 数”和“空气污染 指数背景资料”等 知识并提供防护建 议 表1 国际空气质量数据发布最佳实践基本概况 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值 气污染物数据包括一氧化氮、二氧化硫、臭氧、一氧化 碳、PM10和PM2.5，并将空气污染指数分成1-10档，划 分为“低（1-3）、中等（4-6）、高（7-9）和非常 高（10）”四个等级。网站在动态地图上使用颜色和数

36电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众求到公共价值 字来展现污染的程度。网站还提供空气污染防护建议,指数4-6″表示健康风险一般,颜色为浅灰色:污染 以指导公众在不同程度的污染情况下采取相应的保护措指数7-10表示健康风险高,颜色为深灰色:污染 施。公众还可通过 iPhone和 Android手机应用获取空气质指数超过10则表示健康风险非常高,颜色条变成红色。 量的信息。此外,英国政府开设的空气污染热线电话也值得注意的是,加拿大在发布空气质量信息的同时,特 是公众获知空气质量信息的一个渠道 别指出了易受空气污染影响的人群,包括有呼吸道疾病 欧洲环境局(EEA)是欧盟的一个机构(http://和心血管疾病的人群、儿童、老人和户外运动者等。同 ww,eea, europa. eu, 主要承担两项使命,一是帮时,网站还指导公众如何从我做起,减少空气污染。网 助成员国改善环境,将环境保护融入其经济政策和可持站分别介绍了在家中、学校、工作场所、路上以及社区 续性发展:二是协调欧洲的环境信息和观测网络。EEA里时公众可采取哪些措施来帮助减少空气污染。 向公众提供全面和独立的环境信息,主要通过网站以动 中国香港特别行政区政府以公民需求为导向,使公 态地图、指数、颜色和图表等形式提供每小时污染数众可获取明确、科学和真实的空气质量数据。其网站 据,发布的污染物指数包括PM10、PM2.5、二氧化碳、(htp://www.epd-asg.gov.hk/)发布的空气污染物 二氧化氮等。EEA还在网站上使用25个成员国的语言提包括可吸入颗粒物、二氧化硫,二氧化氮、臭氧和一氧 供服务。EEA通过与公众的双向沟通,准确了解公众的化碳,并使用罗马数字、‖、Ⅲ、Ⅳ、V将空气质量分成 信息需求,并确保公众获得并理解其提供的信息。 五等,发布语言包括繁体中文、简体中文和英文,以服 新加坡国家环境局(htp://app2.nea.gov,sg/psi.务不同人群。公众还可通过网站、报纸、收音机、电视 aspx)发布的空气污染物种类包括二氧化硫、臭氧 和热线电话等途径来获知空气质量数据。此外,发布空 氧化碳、二氧化氮和PM10。空气质量被分为“好、中气质量数据的网站还提供专门针对普通公众、儿童、老 等、不健康、非常不健康和有毒害的”共五个等级,年人和户外运动者的出行建议。空气质量数据的发布地 每一等级都对应一个区间段的空气污染指标(PS1).例点分为一般监测站和路边监测站.一般监测站包括中西 如,PS在"0-50″表示空气质量等级为“好”。该网区、东区、葵涌和观塘等十一个,路边监测站包括铜锣 站发布新加坡东部、南部、西部、北部、中部和新加坡湾、旺角和中环三个 总体的空气质量数据,同时还开展空气质量知识普及并 (二)焦点小组座谈会、深度访谈和问卷调查结果 提供健康建议。例如,网站上既有关于烟雾危害的介 对通过焦点小组座谈会、深度访谈采集的定性数据 绍,也有不同的空气污染指标对人体健康的影响、公众和通过公众问卷调查采集的定量数据进行综合分析表 需要注意的事项等信息。公众还可通过RSS订阅等方式明,两部分数据基本上形成相互支持和印证 获知空气质量数据 1.四种层次的公众需求:数据、知识、建议和洁净 加拿大空气质量信息网站(htp:// weather.空气 gc.ca/)发布的污染物主要是臭氧和PM2.5。该网站运 研究发现,公众有四个层次的需求,分别为空气质 用数字和颜色条来表现加拿大各城市的污染程度,如:量数据、空气质量知识、健康防护建议和洁净的空气 污染指数 表示健康风险低,用蓝色表示;污染 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

36 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 字来展现污染的程度。网站还提供空气污染防护建议， 以指导公众在不同程度的污染情况下采取相应的保护措 施。公众还可通过iPhone和Android手机应用获取空气质 量的信息。此外，英国政府开设的空气污染热线电话也 是公众获知空气质量信息的一个渠道。 欧洲环境局（EEA）是欧盟的一个机构（http:// www.eea.europa.eu/），主要承担两项使命，一是帮 助成员国改善环境，将环境保护融入其经济政策和可持 续性发展；二是协调欧洲的环境信息和观测网络。EEA 向公众提供全面和独立的环境信息，主要通过网站以动 态地图、指数、颜色和图表等形式提供每小时污染数 据，发布的污染物指数包括PM10、PM2.5、二氧化碳、 二氧化氮等。EEA还在网站上使用25个成员国的语言提 供服务。EEA通过与公众的双向沟通，准确了解公众的 信息需求，并确保公众获得并理解其提供的信息。 新加坡国家环境局（http://app2.nea.gov.sg/psi. aspx）发布的空气污染物种类包括二氧化硫、臭氧、一 氧化碳、二氧化氮和PM10。空气质量被分为“好、中 等、不健康、非常不健康和有毒害的”共五个等级， 每一等级都对应一个区间段的空气污染指标(PSI)，例 如，PSI在“0-50”表示空气质量等级为“好”。该网 站发布新加坡东部、南部、西部、北部、中部和新加坡 总体的空气质量数据，同时还开展空气质量知识普及并 提供健康建议。例如，网站上既有关于烟雾危害的介 绍，也有不同的空气污染指标对人体健康的影响、公众 需要注意的事项等信息。公众还可通过RSS订阅等方式 获知空气质量数据。 加拿大空气质量信息网站（http://weather. gc.ca/）发布的污染物主要是臭氧和PM2.5。该网站运 用数字和颜色条来表现加拿大各城市的污染程度，如： 污染指数“1-3”表示健康风险低，用蓝色表示；污染 指数“4-6”表示健康风险一般，颜色为浅灰色；污染 指数“7-10”表示健康风险高，颜色为深灰色；污染 指数超过10则表示健康风险非常高，颜色条变成红色。 值得注意的是，加拿大在发布空气质量信息的同时，特 别指出了易受空气污染影响的人群，包括有呼吸道疾病 和心血管疾病的人群、儿童、老人和户外运动者等。同 时，网站还指导公众如何从我做起，减少空气污染。网 站分别介绍了在家中、学校、工作场所、路上以及社区 里时公众可采取哪些措施来帮助减少空气污染。 中国香港特别行政区政府以公民需求为导向，使公 众可获取明确、科学和真实的空气质量数据。其网站 （http://www.epd-asg.gov.hk/）发布的空气污染物 包括可吸入颗粒物、二氧化硫，二氧化氮、臭氧和一氧 化碳，并使用罗马数字I、II、III、IV、V将空气质量分成 五等，发布语言包括繁体中文、简体中文和英文，以服 务不同人群。公众还可通过网站、报纸、收音机、电视 和热线电话等途径来获知空气质量数据。此外，发布空 气质量数据的网站还提供专门针对普通公众、儿童、老 年人和户外运动者的出行建议。空气质量数据的发布地 点分为一般监测站和路边监测站，一般监测站包括中西 区、东区、葵涌和观塘等十一个，路边监测站包括铜锣 湾、旺角和中环三个。 （二）焦点小组座谈会、深度访谈和问卷调查结果 对通过焦点小组座谈会、深度访谈采集的定性数据 和通过公众问卷调查采集的定量数据进行综合分析表 明，两部分数据基本上形成相互支持和印证。 ⒈四种层次的公众需求：数据、知识、建议和洁净 空气 研究发现，公众有四个层次的需求，分别为空气质 量数据、空气质量知识、健康防护建议和洁净的空气。 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)37 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众需求到公共价值 (1)对空气质量数据的需求 提高公众对空气质量的关注度和了解程度 受访公众表示,他们希望政府能发布真实和全面的 问卷调研发现,69,4%的受访者比较或非常关注空 空气质量数据。一些公众对目前中国环保部门发布的空气质量。受访者对空气质量的关注程度与年龄成正比 气质量数据的真实性存有疑问,或认为政府发布的数据即年龄越大,对空气质量的关注程度越高;而年龄越 标准太低。75,8%的受访人群主要通过上海市环保局获小.对空气质量的关注程度越低。同时,研究还发现 知空气质量数据,也有30.1%的受访者选择通过美国驻在高中以下学历人群中,受教育水平和空气质量关注度 沪领事馆获取空气质量数据。公众最希望获知的污染物之间存在线性关系,即学历越低,对空气质量的关注程 数据分别为可吸入颗粒物、PM2.5、二氧化硫和二氧化度越低;而高中以上学历者,受教育水平和空气质量关 碳等。 注度之间没有线性关系。此外,有呼吸道疾病的受访者 在未获得权威数据或对目前发布的数据存疑的情况比无呼吸道疾病的人更关注空气质量:经常参加户外运 下,有65%和62.7%的受访公众主要通过鼻子和肉眼等动的受访者对空气质量的关注程度明显高于较少参加户 直观感受,而不是用科学测量数据来评价空气质量 外运动的受访者;有未成年(未满18岁)孩子的家长对 位专业人士表示,公众靠直观感受得出的空气质量状况空气质量的关注程度高于无未成年孩子的公众;外籍人 的评价不一定准确,甚至可能产生误导。有时目测感觉士对空气质量的关注程度远高于本国人士。一些受访者 良好的空气,科学测量却发现存在污染,目测结果与真表示,对于比较关注空气质量的人群,政府应提供更多 实空气质量存在差异。因此,许多公众希望政府能发布知识,以帮助其更好地了解空气质量和自身健康的关 科学、真实、权威的空气质量数据 系;而对于那些不太关注空气质量的人群,政府应加强 在实时发布的频率上,41.2%的受访者期望每天能普及教育,提高其对空气质量的关注程度。在访谈中, 早中晚各发布一次。公众还希望在发生空气污染时能及一些全职妈妈提到,政府应从小学开始就普及有关空 时得到预警。问卷调查表明.41.5%的受访者希望政府气质量对健康的影响”方面的知识,以教育孩子从小关 能发布未来24小时空气污染预警。 注空气质量和环境保护;经常参加户外运动的人士也认 此外,除了发布空气质量数据,受访者还希望政府为政府应该经常组织开展讲座来普及空气质量知识。 能以更直观、生动的方式来帮助公众解读数据。绝大多 (3)对健康防护建议的需求 数公众希望以污染指数、污染等级和动画视频的方式发 除了对空气质量数据和相关知识的需求,还有高达 布信息,受公众欢迎的数据展现形式依次为颜色、星81%的受访者希望在不同的空气污染状况下能获得相应 星、图标、语言和光谱等,有高达85%以上的受访者希的健康防护建议;68%的受访者表示空气污染对其日常 望获知空气质量数据的时间和空间趋势图 行为有影响,他们将根据空气污染的程度减少出行或者 (2)对空气质量知识的需求 采取防护措施 除空气质量数据之外,研究发现有67%的受访公众 公众问卷调研结果显示,空气污染对年龄较大人 还希望获得有关空气质量相关知识。一些受访人指出政群、有呼吸道疾病人群、未成年人群以及外籍人士的日 府应该开展更多有关空气质量知识的普及教育活动,以常行为影响相对较大。市民访谈中也发现,老年人、患 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 37 ⑴对空气质量数据的需求 受访公众表示，他们希望政府能发布真实和全面的 空气质量数据。一些公众对目前中国环保部门发布的空 气质量数据的真实性存有疑问，或认为政府发布的数据 标准太低。75.8%的受访人群主要通过上海市环保局获 知空气质量数据，也有30.1%的受访者选择通过美国驻 沪领事馆获取空气质量数据。公众最希望获知的污染物 数据分别为可吸入颗粒物、PM2.5、二氧化硫和二氧化 碳等。 在未获得权威数据或对目前发布的数据存疑的情况 下，有65%和62.7%的受访公众主要通过鼻子和肉眼等 直观感受，而不是用科学测量数据来评价空气质量。一 位专业人士表示，公众靠直观感受得出的空气质量状况 的评价不一定准确，甚至可能产生误导。有时目测感觉 良好的空气，科学测量却发现存在污染，目测结果与真 实空气质量存在差异。因此，许多公众希望政府能发布 科学、真实、权威的空气质量数据。 在实时发布的频率上，41.2%的受访者期望每天能 早中晚各发布一次。公众还希望在发生空气污染时能及 时得到预警。问卷调查表明，41.5%的受访者希望政府 能发布未来24小时空气污染预警。 此外，除了发布空气质量数据，受访者还希望政府 能以更直观、生动的方式来帮助公众解读数据。绝大多 数公众希望以污染指数、污染等级和动画视频的方式发 布信息，受公众欢迎的数据展现形式依次为颜色、星 星、图标、语言和光谱等，有高达85%以上的受访者希 望获知空气质量数据的时间和空间趋势图。 ⑵对空气质量知识的需求 除空气质量数据之外，研究发现有67%的受访公众 还希望获得有关空气质量相关知识。一些受访人指出政 府应该开展更多有关空气质量知识的普及教育活动，以 提高公众对空气质量的关注度和了解程度。 问卷调研发现，69.4%的受访者比较或非常关注空 气质量。受访者对空气质量的关注程度与年龄成正比， 即年龄越大，对空气质量的关注程度越高；而年龄越 小，对空气质量的关注程度越低。同时，研究还发现， 在高中以下学历人群中，受教育水平和空气质量关注度 之间存在线性关系，即学历越低，对空气质量的关注程 度越低；而高中以上学历者，受教育水平和空气质量关 注度之间没有线性关系。此外，有呼吸道疾病的受访者 比无呼吸道疾病的人更关注空气质量；经常参加户外运 动的受访者对空气质量的关注程度明显高于较少参加户 外运动的受访者；有未成年（未满18岁）孩子的家长对 空气质量的关注程度高于无未成年孩子的公众；外籍人 士对空气质量的关注程度远高于本国人士。一些受访者 表示，对于比较关注空气质量的人群，政府应提供更多 知识，以帮助其更好地了解空气质量和自身健康的关 系；而对于那些不太关注空气质量的人群，政府应加强 普及教育，提高其对空气质量的关注程度。在访谈中， 一些全职妈妈提到，政府应从小学开始就普及有关“空 气质量对健康的影响”方面的知识，以教育孩子从小关 注空气质量和环境保护；经常参加户外运动的人士也认 为政府应该经常组织开展讲座来普及空气质量知识。 ⑶对健康防护建议的需求 除了对空气质量数据和相关知识的需求，还有高达 81%的受访者希望在不同的空气污染状况下能获得相应 的健康防护建议；68%的受访者表示空气污染对其日常 行为有影响，他们将根据空气污染的程度减少出行或者 采取防护措施。 公众问卷调研结果显示，空气污染对年龄较大人 群、有呼吸道疾病人群、未成年人群以及外籍人士的日 常行为影响相对较大。市民访谈中也发现，老年人、患 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

38电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众求到公共价值 有呼吸道疾病的人群、老师、医生表示健康防护建议对 2公众需求因人而异 他们非常有帮助。幼儿园和小学老师希望得到专业的防 研究发现,不同类型的公众对空气质量数据发布的 护建议来决定是否带小朋友外出活动。一位医生表示:需求存在差异。不同年龄、不同教育水平、不同地区 如果有一天空气污染非常严重的话,我会戴个口罩不同国籍、不同家庭情况和不同健康状况的人群在发布 出门。”另一位受访人提出,在发布空气质量数据的同内容、发布标准、发布渠道、发布形式、发布地点、发 时,还应为老年人提供如何保护自己的建议。同时问卷布频率和发布语言等方面都有一定差别 调研也发现,目前仍有27%的受访人表示不会采取任何 (1)因年龄而异 防护措施,对这些人群政府尤其应更加积极主动地提供 在获取空气质量数据的渠道上,不同年龄人群之间存 防护建议 在较大差异。年轻人对发布渠道的需求主要集中在移动电 (4)对洁净空气的需求 视、社交媒体等新兴媒体上;而中老年人对发布渠道的需 调研发现,在获取空气质量数据、空气质量知识和求主要集中在电视、广播等传统媒体上。中年人要求在空 健康防护建议等需求之上,公众最重要的需求是洁净的气轻度污染时就进行污染预警,而年轻人和老年人则只要 空气,以保持身体健康。公众普遍希望政府能加大空气求在空气达到中度污染时进行预警即可;年轻人对空气质 质量治理力度,有效改善空气质量。一位受访者表示,量播报形象的选择倾向于卡通代言形象和专业的空气质量 即使政府每天都发布准确的空气质量数据,而如果空气首席预报员,而中老年人则倾向于播音员。 质量得不到改善,天天都是污染也没有意义。在问卷 (2)因教育水平而异 调查中,有56%的公众希望了解政府治理空气质量的措不同学历的人群获取空气质量数据的渠道各不相 施。一位大学生在访谈中说到:“我真正在意的是政府同。高学历的公众获取空气质量的渠道主要集中在社交 是否采取了措施来改善空气质量 媒体、网站等新媒体上,而受教育水平较低的公众获取 问卷调查结果显示,目前认为上海空气质量较好和空气质量的渠道则集中在电视、广播和移动电视等传统 非常好的公众仅占11.2%.41.9%的受访者认为上海空媒体上 气质量很差和非常差。面对同样的空气质量,不同人群 (3因地区而异 的评价差异很大,可能与受访者自身对空气质量的期望 不同地区的居民对空气质量数据发布的关注程度也 和要求相关,即对空气质量的期望越高,评价就越低。存在差异,住在市区的居民比郊区的居民更关注空气质 问卷调查发现,年龄较小的人群、上海本地居民、有呼量。同时,市区居民对空气质量数据发布的需求也高于 吸道疾病、有未成年孩子、不经常参加户外运动以及外郊区居民 籍人士等对上海空气质量的评价相对较低。例如,87% (4)因国籍而异 的外籍人士认为上海的空气质量很差或非常差,这些 公众问卷结果显示,中国籍受访者希望获取空气质 外国人主要来自发达国家。一位来自英国的留学生表示量的渠道偏好依次是移动电视、电视和社交媒体:;而外 上海的天空经常是灰蒙蒙的”;而一位来自美国的女籍人士的渠道偏好依次是移动电视、网站和手机APP应 士则“很想念蓝色的天空 用。中国籍人士对期望获知的空气污染物种类的偏好依 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

38 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 有呼吸道疾病的人群、老师、医生表示健康防护建议对 他们非常有帮助。幼儿园和小学老师希望得到专业的防 护建议来决定是否带小朋友外出活动。一位医生表示： “如果有一天空气污染非常严重的话，我会戴个口罩 出门。”另一位受访人提出，在发布空气质量数据的同 时，还应为老年人提供如何保护自己的建议。同时问卷 调研也发现，目前仍有27%的受访人表示不会采取任何 防护措施，对这些人群政府尤其应更加积极主动地提供 防护建议。 ⑷对洁净空气的需求 调研发现，在获取空气质量数据、空气质量知识和 健康防护建议等需求之上，公众最重要的需求是洁净的 空气，以保持身体健康。公众普遍希望政府能加大空气 质量治理力度，有效改善空气质量。一位受访者表示， 即使政府每天都发布准确的空气质量数据，而如果空气 质量得不到改善，天天都是污染也没有意义。在问卷 调查中，有56%的公众希望了解政府治理空气质量的措 施。一位大学生在访谈中说到：“我真正在意的是政府 是否采取了措施来改善空气质量。” 问卷调查结果显示，目前认为上海空气质量较好和 非常好的公众仅占11.2%，41.9%的受访者认为上海空 气质量很差和非常差。面对同样的空气质量，不同人群 的评价差异很大，可能与受访者自身对空气质量的期望 和要求相关，即对空气质量的期望越高，评价就越低。 问卷调查发现，年龄较小的人群、上海本地居民、有呼 吸道疾病、有未成年孩子、不经常参加户外运动以及外 籍人士等对上海空气质量的评价相对较低。例如，87% 的外籍人士认为上海的空气质量很差或非常差，这些 外国人主要来自发达国家。一位来自英国的留学生表示 “上海的天空经常是灰蒙蒙的”；而一位来自美国的女 士则“很想念蓝色的天空”。 ⒉公众需求因人而异 研究发现，不同类型的公众对空气质量数据发布的 需求存在差异。不同年龄、不同教育水平、不同地区、 不同国籍、不同家庭情况和不同健康状况的人群在发布 内容、发布标准、发布渠道、发布形式、发布地点、发 布频率和发布语言等方面都有一定差别。 ⑴因年龄而异 在获取空气质量数据的渠道上，不同年龄人群之间存 在较大差异。年轻人对发布渠道的需求主要集中在移动电 视、社交媒体等新兴媒体上；而中老年人对发布渠道的需 求主要集中在电视、广播等传统媒体上。中年人要求在空 气轻度污染时就进行污染预警，而年轻人和老年人则只要 求在空气达到中度污染时进行预警即可；年轻人对空气质 量播报形象的选择倾向于卡通代言形象和专业的空气质量 首席预报员，而中老年人则倾向于播音员。 ⑵因教育水平而异 不同学历的人群获取空气质量数据的渠道各不相 同。高学历的公众获取空气质量的渠道主要集中在社交 媒体、网站等新媒体上，而受教育水平较低的公众获取 空气质量的渠道则集中在电视、广播和移动电视等传统 媒体上。 ⑶因地区而异 不同地区的居民对空气质量数据发布的关注程度也 存在差异，住在市区的居民比郊区的居民更关注空气质 量。同时，市区居民对空气质量数据发布的需求也高于 郊区居民。 ⑷因国籍而异 公众问卷结果显示，中国籍受访者希望获取空气质 量的渠道偏好依次是移动电视、电视和社交媒体；而外 籍人士的渠道偏好依次是移动电视、网站和手机APP应 用。中国籍人士对期望获知的空气污染物种类的偏好依 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)39 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众需求到公共价值 次是可吸入颗粒物、PM2.5和二氧化硫,外籍人士则是公众需求可创造多种公共价值,分别为关注空气质量 可吸入颗粒物、PM2.5、二氧化碳和臭氧,外籍人士对知情空气质量、采取防护措施和健康的身体(图1展示 于臭氧数据的要求明显高于国内受访者.可能反映了国了公众需求、公共服务和公共价值之间的关系) 外对于“臭氧与健康”的知识普及力度更高。 公共价值 共服务 与外籍受访者相比,中国籍受访者对空气污染预警 公众需求 的要求更高。更多中国人希望在空气轻度和中度污染时 普及知识 气质量知识 就能得到预警,而大多数外国人则只要求在高度和中度 污染时得到预警;分别有33%和29%的中国受访人希望 知情公布数据空气质量数据 得到未来48小时和72小时污染预警,而有76%的外籍人 防护÷提供建议便康防护建 士只希望得到未来24小时的污染预警。毫不意外,中国 人对发布语言的偏好主要集中在普通话.而外国人对发 洁净的空气 布语言的偏好主要集中在英文 (5)因有无未成年孩子而异 政府能力提升 受访人有无未成年孩子对其发布需求也形成影响 图1公众需求、公共服务与公共价值的关系 更多有未成年孩子的公众要求发布学校区域的空气质量 在公众四种层次需求中,获得洁净的空气是公众最 数据,他们对空气污染预警的要求也高于没有未成年孩基本的需求,要求政府将改善空气作为公共服务的重中 子的受访者,大多要求在轻度污染时就获得预警。 之重.以促进公众的身体健康。而在四种价值中,关注 (6)因身体状况而异 空气质量是起点,随着对空气质量关注度的上升,更多 是否患有呼吸道疾病对空气质量数据的需求也具有公众将会主动获取空气质量信息,并采取防护措施,以 影响。虽然有无呼吸道疾病的公众对于期望获知的空气保持健康的身体。因此,健康的身体是公众需求的最终 污染物数据的种类基本一致,但有呼吸道疾病的公众对目标和公共价值的最高体现。健康的身体是个人、社会 每项污染物的需求强度普遍高于无呼吸道疾病的公众。和经济发展的重要资源.具有提升个人生活品质、增进 相较于无呼吸道疾病的公众,有呼吸道疾病的公众对空家庭幸福、创造社会财富、减少家庭和公共医疗支出等 气污染预警表现得更为敏感.要求在空气轻度污染时就各种社会和经济价值,不仅与公众个人相关,还具有巨 应当进行预警。 大的正外部效应”,因而具有巨大的公共价值。 同时,政府在提供公共服务时受到政府自身能力的 四、分析与建议 制约.环保部门应及时提升发布数据、普及知识和提供 (一)基于公众需求,提供公共服务,创造公共价值建议等各方面的能力.以更好地满足各类公众需求 基于公众对与空气质量相关的的四种需求.政府应 (二)丰富发布形式,降低解读门槛,提高应用能力 提供相应的公共服务,包括普及空气质量知识、发布空 研究还发现,除了希望获知原始的空气质量数据 气质量数据、提供健康防护建议和改善空气质量。满足受访者还希望政府能在发布数据时提供直观、生动、多 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 39 次是可吸入颗粒物、PM2.5和二氧化硫，外籍人士则是 可吸入颗粒物、PM2.5、二氧化碳和臭氧，外籍人士对 于臭氧数据的要求明显高于国内受访者，可能反映了国 外对于“臭氧与健康”的知识普及力度更高。 与外籍受访者相比，中国籍受访者对空气污染预警 的要求更高。更多中国人希望在空气轻度和中度污染时 就能得到预警，而大多数外国人则只要求在高度和中度 污染时得到预警；分别有33%和29%的中国受访人希望 得到未来48小时和72小时污染预警，而有76%的外籍人 士只希望得到未来24小时的污染预警。毫不意外，中国 人对发布语言的偏好主要集中在普通话，而外国人对发 布语言的偏好主要集中在英文。 ⑸因有无未成年孩子而异 受访人有无未成年孩子对其发布需求也形成影响。 更多有未成年孩子的公众要求发布学校区域的空气质量 数据，他们对空气污染预警的要求也高于没有未成年孩 子的受访者，大多要求在轻度污染时就获得预警。 ⑹因身体状况而异 是否患有呼吸道疾病对空气质量数据的需求也具有 影响。虽然有无呼吸道疾病的公众对于期望获知的空气 污染物数据的种类基本一致，但有呼吸道疾病的公众对 每项污染物的需求强度普遍高于无呼吸道疾病的公众。 相较于无呼吸道疾病的公众，有呼吸道疾病的公众对空 气污染预警表现得更为敏感，要求在空气轻度污染时就 应当进行预警。 四、分析与建议 （一）基于公众需求，提供公共服务，创造公共价值 基于公众对与空气质量相关的的四种需求，政府应 提供相应的公共服务，包括普及空气质量知识、发布空 气质量数据、提供健康防护建议和改善空气质量。满足 公众需求可创造多种公共价值，分别为关注空气质量、 知情空气质量、采取防护措施和健康的身体（图1展示 了公众需求、公共服务和公共价值之间的关系）。 图1 公众需求、公共服务与公共价值的关系 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值 在公众四种层次需求中，获得洁净的空气是公众最 基本的需求，要求政府将改善空气作为公共服务的重中 之重，以促进公众的身体健康。而在四种价值中，关注 空气质量是起点，随着对空气质量关注度的上升，更多 公众将会主动获取空气质量信息，并采取防护措施，以 保持健康的身体。因此，健康的身体是公众需求的最终 目标和公共价值的最高体现。健康的身体是个人、社会 和经济发展的重要资源，具有提升个人生活品质、增进 家庭幸福、创造社会财富、减少家庭和公共医疗支出等 各种社会和经济价值，不仅与公众个人相关，还具有巨 大的“正外部效应”，因而具有巨大的公共价值。 同时，政府在提供公共服务时受到政府自身能力的 制约，环保部门应及时提升发布数据、普及知识和提供 建议等各方面的能力，以更好地满足各类公众需求。 （二）丰富发布形式，降低解读门槛，提高应用能力 研究还发现，除了希望获知原始的空气质量数据， 受访者还希望政府能在发布数据时提供直观、生动、多

40电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期) 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众求到公共价值 样的形式来帮助公众解读数据。政府在发布数据应同时将英语作为发布语言之一。此外,还应对有未成年孩子 考虑数据的供给方(政府)和需求方(公众)的能力。的人群发布学校区域的空气质量数据,并在空气轻度污 政府的数据发布能力固然重要,而公众对于数据的解读染时就发出预警;对于有呼吸道疾病的群体,也应在轻 和应用能力更为关键,政府发布的数据只有被公众正确度污染时就发出预警 解读和应用时才能为公众带来实际收益,创造公共价 值。因此,政府部门应在发布空气质量数据的同时,采五、基于公众需求的上海市空气质量数据发布实践 取多种方式帮助公众解读数据,降低公众的解读门槛 基于公众需求调研的结果,上海市环境监测中心从 提高数据在社会和经济活动中的应用能力。尤其应对学实际需求出发,结合上海市环境监测中心现状,制定了 历低和年龄大等解读能力相对较弱的群体,提供有针对空气质量数据发布方案。该方案在发布内容、发布渠 性的数据解读功能。 道、发布形式、发布地点及发布时间上都进行了具体的 (三)针对不同人群,通过不同渠道,采取不同方式设计,以便向公众发布科学、全面、实时、便捷的空气 不同人群对发布渠道和发布要求各不相同。因此,质量数据。同时,该方案还针对不同人群的差异化需 政府应在发布数据、普及知识和提供建议时,应针对不求,使用多种途径为普通公众、特殊人群、相关部门提 同人群、通过不同渠道、采取不同方式来建立个性化和供不同类型的数据和信息服务 精准化的发布体系。 (一)发布空气质量数据 例如,政府应重点针对年龄较小、高中学历以下 上海市自2010年起,在全国范围内首次尝试了实时 无呼吸道疾病、不经常参加户外运动等不太关注空气质空气质量发布。2011年底,上海市环境监测中心率先开 量的人群普及空气质量知识,以提高其对空气质量的关展了空气质量数据发布公共服务,在日报的基础上推出 注程度,帮助其更好地了解空气质量和自身健康的关了空气质量数据的实时发布,并不断完善 系。在提供健康防护建议时,应重点针对目前不采取或首先,在发布内容和标准上,上海市环境监测中 较少采取防护措施的人群,如年龄较小、无呼吸道疾心采用了最新的空气质量指数(AQ)。AQ指数的 病、无未满18周岁的孩子的本国人群。 分级计算参考了2012新颁布的环境空气质量国家标准 同样,政府在发布空气质量数据时还应采取差异化(GB3095-2012),评价污染物为二氧化硫、二氧化 方式。在年龄上,对年轻人应更多通过移动电视和社交氮、PM10、PM2.5、臭氧、一氧化碳六项,每小时发 媒体等渠道,而对中老年人则应主要通过电视和广播等布一次:而过去的数据发布采用的则是空气污染指数 传统媒体。针对年轻人通过代言卡通形象和首席空气质AP,AP分级计算参考的是1996的环境空气质量国家标 量预报员来发布,而针对中老年人则通过播音员发布。准(GB3095-1996),评价的污染物仅为二氧化硫、二 在受教育水平上,对高学历人群主要通过社交媒体和网氧化氮和PM10等三项,每天发布一次。因此,AQ采用 站,对受教育水平较低的人群主要使用电视、广播和移的标准更严格、污染物指标更多、发布频次更高,其评 动电视等传统媒体发布渠道。在国籍上,对在沪外籍人价结果也更加接近公众的真实感受 士更多通过移动电视、网站和手机AP应用等渠道,并 上海市环境监测中心还通过发布空气质量等级(一 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

40 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 样的形式来帮助公众解读数据。政府在发布数据应同时 考虑数据的供给方（政府）和需求方（公众）的能力。 政府的数据发布能力固然重要，而公众对于数据的解读 和应用能力更为关键，政府发布的数据只有被公众正确 解读和应用时才能为公众带来实际收益，创造公共价 值。因此，政府部门应在发布空气质量数据的同时，采 取多种方式帮助公众解读数据，降低公众的解读门槛， 提高数据在社会和经济活动中的应用能力。尤其应对学 历低和年龄大等解读能力相对较弱的群体，提供有针对 性的数据解读功能。 （三）针对不同人群，通过不同渠道，采取不同方式 不同人群对发布渠道和发布要求各不相同。因此， 政府应在发布数据、普及知识和提供建议时，应针对不 同人群、通过不同渠道、采取不同方式来建立个性化和 精准化的发布体系。 例如，政府应重点针对年龄较小、高中学历以下、 无呼吸道疾病、不经常参加户外运动等不太关注空气质 量的人群普及空气质量知识，以提高其对空气质量的关 注程度，帮助其更好地了解空气质量和自身健康的关 系。在提供健康防护建议时，应重点针对目前不采取或 较少采取防护措施的人群，如年龄较小、无呼吸道疾 病、无未满18周岁的孩子的本国人群。 同样，政府在发布空气质量数据时还应采取差异化 方式。在年龄上，对年轻人应更多通过移动电视和社交 媒体等渠道，而对中老年人则应主要通过电视和广播等 传统媒体。针对年轻人通过代言卡通形象和首席空气质 量预报员来发布，而针对中老年人则通过播音员发布。 在受教育水平上，对高学历人群主要通过社交媒体和网 站，对受教育水平较低的人群主要使用电视、广播和移 动电视等传统媒体发布渠道。在国籍上，对在沪外籍人 士更多通过移动电视、网站和手机APP应用等渠道，并 将英语作为发布语言之一。此外，还应对有未成年孩子 的人群发布学校区域的空气质量数据，并在空气轻度污 染时就发出预警；对于有呼吸道疾病的群体，也应在轻 度污染时就发出预警。 五、基于公众需求的上海市空气质量数据发布实践 基于公众需求调研的结果，上海市环境监测中心从 实际需求出发，结合上海市环境监测中心现状，制定了 空气质量数据发布方案。该方案在发布内容、发布渠 道、发布形式、发布地点及发布时间上都进行了具体的 设计，以便向公众发布科学、全面、实时、便捷的空气 质量数据。同时，该方案还针对不同人群的差异化需 求，使用多种途径为普通公众、特殊人群、相关部门提 供不同类型的数据和信息服务。 （一）发布空气质量数据 上海市自2010年起，在全国范围内首次尝试了实时 空气质量发布。2011年底，上海市环境监测中心率先开 展了空气质量数据发布公共服务，在日报的基础上推出 了空气质量数据的实时发布，并不断完善。 首先，在发布内容和标准上，上海市环境监测中 心采用了最新的空气质量指数（AQI）。AQI指数的 分级计算参考了2012新颁布的环境空气质量国家标准 （GB3095-2012），评价污染物为二氧化硫、二氧化 氮、PM10、PM2.5、臭氧、一氧化碳六项，每小时发 布一次；而过去的数据发布采用的则是空气污染指数 API，API分级计算参考的是1996的环境空气质量国家标 准（GB3095-1996），评价的污染物仅为二氧化硫、二 氧化氮和PM10等三项，每天发布一次。因此，AQI采用 的标准更严格、污染物指标更多、发布频次更高，其评 价结果也更加接近公众的真实感受。 上海市环境监测中心还通过发布空气质量等级（一 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期)41 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众需求到公共价值 至六级)、空气质量状况(优、良、轻度污染、中度污一栏出现“心脏病和肺病患者症状显著加剧,运动耐受 染、重度污染、严重污染)、表示颜色(六色)、空气力降低,健康人群普遍出现症状”,并在“建议采取的 宝宝卡通形象、浦东陆家嘴实景照片和提供新闻素材等措施”一栏提示“儿童、老年人及心脏病、肺病患者 方式来帮助不同人群和机构解读空气质量。例如,为满应停留在室内,停止户外运动,一般人群减少户外运 足年轻人群的需求,专门开展了空气质量公众服务形象动”。此外,上海市环境监测中心还通过网站和微博, 设计比赛,经过专家评选和网上投票.产生了“空气宝在污染发生前两周至一个月内发布未来时期的空气质量 宝”卡通代言形象,对应不同空气质量状况,分别表现特点和污染提醒 从微笑到大哭等六种表情 (四)提升发布能力 在发布实时数据之外,上海市环境监测中心还提供 为提升政府数据发布和信息服务能力,上海市环境 污染物实时浓度变化图、最近24小时AQ变化图、最近监测中心开发了空气质量公众服务平台,在系统框架上 7天AQ变化图等,以帮助公众了解空气质量的变化趋开发建设了空气质量公众服务网站,包括网站前合、后 势。同时,通过网站、报纸、短信发布24小时/48小时台管理和空气质量数据接口,其中网站前台涉及对全 空气质量预报。为服务居住在不同地区的人群,除了发市空气质量、站点空气质量、PM2.5专题和健康防御等 布全市平均值,还发布位于市区和郊区共10个站点的数内容,后台管理则包括实时空气质量管理、AQ日报管 据。在发布渠道上,采用了网站、微博、报纸、电台、理、污染预警管理、PM2.5专题管理、相关知识管理 电视、移动电视、短信、手机报、手机应用、传真、书健康防御管理、公众调查管理和系统管理等内容,并对 面报告等多种方式,以服务不同类型的人群和机构。针相关的关键技术加以研究和应用。 对不同的发布内容和发布渠道,上海市发布数据的频率 (五)未来改进空间 也有所差异,分别有每小时、每四小时、每日及发生污 上海市的空气质量数据发布在全国具有开创性,很大 染天气等不同频率。 程度上满足了公众对于空气质量数据的需求。同时,由于 (二)普及空气质量知识 现有条件和能力的限制,有些公众需求尚未完全满足,在 除了空气质量数据,上海市环境监测中心还整理了内部的发布能力上也还有继续改进和提升的空间。 公众迫切希望了解的有关空气质量数据的科普知识 第一,数据监测站点密度还未能满足公众对发布区 并在网站上设置了包括AQ相关知识、空气质量监测发域的需求。建议在更多行政区域、交通繁忙区域、商业 布、空气质量新标准、大气污染防治等栏目,以促进公区、学校集中区域、重点污染区域和旅游景点建设监测 众对空气质量的关注和了解。 站点,以增大数据监测的覆盖面和覆盖密度,服务于在 (三)提供健康防护建议 不同地点活动的人群。 针对不同的空气质量状况,上海市环境监测中心分 第二,在预报时间长度的划分和时间粒度划分上都 别提供了"对健康影响情况”和“建议采取的措施ˆ 需要加以规范,以提高预报的水平。此外,目前的污染 以针对不同人群提供健康防护建议。例如.在空气质量预报和预警未能与软件体系实现有机结合。建议实现发 发生“重度污染”时,网站上会在“对健康影响情况”布平台和发布渠道间的衔接与整合。 e1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 41 至六级）、空气质量状况（优、良、轻度污染、中度污 染、重度污染、严重污染）、表示颜色（六色）、空气 宝宝卡通形象、浦东陆家嘴实景照片和提供新闻素材等 方式来帮助不同人群和机构解读空气质量。例如，为满 足年轻人群的需求，专门开展了空气质量公众服务形象 设计比赛，经过专家评选和网上投票，产生了“空气宝 宝”卡通代言形象，对应不同空气质量状况，分别表现 从微笑到大哭等六种表情。 在发布实时数据之外，上海市环境监测中心还提供 污染物实时浓度变化图、最近24小时AQI变化图、最近 7天AQI变化图等，以帮助公众了解空气质量的变化趋 势。同时，通过网站、报纸、短信发布24小时/48小时 空气质量预报。为服务居住在不同地区的人群，除了发 布全市平均值，还发布位于市区和郊区共10个站点的数 据。在发布渠道上，采用了网站、微博、报纸、电台、 电视、移动电视、短信、手机报、手机应用、传真、书 面报告等多种方式，以服务不同类型的人群和机构。针 对不同的发布内容和发布渠道，上海市发布数据的频率 也有所差异，分别有每小时、每四小时、每日及发生污 染天气等不同频率。 （二）普及空气质量知识 除了空气质量数据，上海市环境监测中心还整理了 公众迫切希望了解的有关空气质量数据的科普知识， 并在网站上设置了包括AQI相关知识、空气质量监测发 布、空气质量新标准、大气污染防治等栏目，以促进公 众对空气质量的关注和了解。 （三）提供健康防护建议 针对不同的空气质量状况，上海市环境监测中心分 别提供了“对健康影响情况”和“建议采取的措施”， 以针对不同人群提供健康防护建议。例如，在空气质量 发生“重度污染”时，网站上会在“对健康影响情况” 一栏出现“心脏病和肺病患者症状显著加剧，运动耐受 力降低，健康人群普遍出现症状”，并在“建议采取的 措施”一栏提示“儿童、老年人及心脏病、肺病患者 应停留在室内，停止户外运动，一般人群减少户外运 动”。此外，上海市环境监测中心还通过网站和微博， 在污染发生前两周至一个月内发布未来时期的空气质量 特点和污染提醒。 （四）提升发布能力 为提升政府数据发布和信息服务能力，上海市环境 监测中心开发了空气质量公众服务平台，在系统框架上 开发建设了空气质量公众服务网站，包括网站前台、后 台管理和空气质量数据接口，其中网站前台涉及对全 市空气质量、站点空气质量、PM2.5专题和健康防御等 内容，后台管理则包括实时空气质量管理、AQI日报管 理、污染预警管理、PM2.5专题管理、相关知识管理、 健康防御管理、公众调查管理和系统管理等内容，并对 相关的关键技术加以研究和应用。 （五）未来改进空间 上海市的空气质量数据发布在全国具有开创性，很大 程度上满足了公众对于空气质量数据的需求。同时，由于 现有条件和能力的限制，有些公众需求尚未完全满足，在 内部的发布能力上也还有继续改进和提升的空间。 第一，数据监测站点密度还未能满足公众对发布区 域的需求。建议在更多行政区域、交通繁忙区域、商业 区、学校集中区域、重点污染区域和旅游景点建设监测 站点，以增大数据监测的覆盖面和覆盖密度，服务于在 不同地点活动的人群。 第二，在预报时间长度的划分和时间粒度划分上都 需要加以规范，以提高预报的水平。此外，目前的污染 预报和预警未能与软件体系实现有机结合。建议实现发 布平台和发布渠道间的衔接与整合。 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值

42电子政务 E-GOVERNMENT2013年第6期(总第126期 郑磊·上海市空气质量数据发布研究:从公众求到公共价值 第三,当前使用的空气质量新标准AQ仍具有滞后参考文献 性。AQ对于颗粒物PM2.5和PM10只规定了24小时平均[ Pardo T A. Dawes ss. Cresswell A M. Opening 浓度限值和年平均浓度限值。当颗粒物浓度在短期内发 gateways: A Practical Guide for Designing Information 生急剧变化时,基于24小时平均浓度计算的AQ相对于 AccessPrograms[r/ol,2012[2013-05-28.http:// 小时浓度的变化就会存在明显的滞后,与公众实际感受 www,ctg. albany. edu/publications/ guides/gateways_2012/ gateways_2012. pdf 产生差距。建议尽快制定更为完善的地方标准 [2Annex B. Reaping the Benefits of Cloud Computing, Web 第四,与其他部门的联动发布机制还有待加强。建 2.0 and Open Data: OECD Country Exper iences[RI//OECD 议:①加强环保部门与气象部门间的信息共享机制及综 Denmark. Efficient e-Government for Smarter Public service 合会商机制,在出现轻度污染以上级别时能及时进行临 Delivery. Paris: OECD Publishing.2010 时会商,从而提高监测与预报的准确性:②建立环保部[3Luna- Reyes L F. Chun S A. Open Government and Public 门与教育部门常态的沟通联动机制,促进教育部门和各 Participation: Issues and Challenges in Creat ing Public 级学校空气质量意识的提高,并满足其不断提升的数据 alueJ]. Information Polity.2012.171):7-81 发布需求;⑧与社区加强合作,通过社区公告栏等形式[4 Dawes S S. Pardo T A, Cresswell A M, Designing Electronic Government Information Access Programs, A 发布空气质量数据和普及相关知识:④与旅游、交通 Holistic Approach[J]. Government Information Quarterly 公安、商委等部门开展合作,在旅游景点、交通繁忙区 2004,21(1):3-23 域、商业区等地通过LED大屏幕等形式滚动发布数据 [5]刘新萍,郑磊,国际电子政府新趋势:包容性的公共服务 [J.电子政务,2010(12) 六、总结 [6 Helbig N. Cresswell A M. The Dynamics of Opening 服务型政府建设要求政府从公众需求出发,提供优GovernmentData(R/OuJ].[2013-05-28].htp://www.ctg 质、便利、个性化的公共服务,以满足不同类型公众的 albany.edu/ publications/ reports/ opendata/ opendata, p 需求。在大数据时代,政府向公众开放数据,提供公共[郑拓,郑磊新兴信息通信技术在各国政府中的应用及其 服务,可创造巨大的公共价值。并推动服务型政府建设影响,电子政务.209:1-121 和转型。具体到空气质量数据发布方面,政府要从管理 导向转向服务导向,从数据只供政府内部使用转为向公作者简介: 众开放数据;从供给导向转向需求导向,变从政府自身 郑磊,博士,复旦大学国际关系与公共事务学院讲师、数 视角出发盲目地发布数据为从公众视角出发有针对性地字治理与移动政务实验室主任、《复旦公共行政评论》副主 编。研究领域包括电子治理、跨组织信息共享与协冏、政府社 发布数据。对于中国如何在新一代信息技术环境和新媒 会化媒体应用、政府信息公开和数据开放、电子政府信息政策 体环境下开放政府数据和提供公共服务,上海市空气质与管理、政府准备度评估与绩效评估等 量数据发布的实践作了有益探索,提供了宝贵经验。 致谢:感谢复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生刘 新萍、徐慧娜、陆健英在数据采集和分析中的贡献。 C1994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net

42 电子政务 E-GOVERNMENT 2013年第6期（总第126期） 第三，当前使用的空气质量新标准AQI仍具有滞后 性。AQI对于颗粒物PM2.5和PM10只规定了24小时平均 浓度限值和年平均浓度限值。当颗粒物浓度在短期内发 生急剧变化时，基于24小时平均浓度计算的AQI相对于 小时浓度的变化就会存在明显的滞后，与公众实际感受 产生差距。建议尽快制定更为完善的地方标准。 第四，与其他部门的联动发布机制还有待加强。建 议：①加强环保部门与气象部门间的信息共享机制及综 合会商机制，在出现轻度污染以上级别时能及时进行临 时会商，从而提高监测与预报的准确性；②建立环保部 门与教育部门常态的沟通联动机制，促进教育部门和各 级学校空气质量意识的提高，并满足其不断提升的数据 发布需求；③与社区加强合作，通过社区公告栏等形式 发布空气质量数据和普及相关知识；④与旅游、交通、 公安、商委等部门开展合作，在旅游景点、交通繁忙区 域、商业区等地通过LED大屏幕等形式滚动发布数据。 六、总结 服务型政府建设要求政府从公众需求出发，提供优 质、便利、个性化的公共服务，以满足不同类型公众的 需求。在大数据时代，政府向公众开放数据，提供公共 服务，可创造巨大的公共价值，并推动服务型政府建设 和转型。具体到空气质量数据发布方面，政府要从管理 导向转向服务导向，从数据只供政府内部使用转为向公 众开放数据；从供给导向转向需求导向，变从政府自身 视角出发盲目地发布数据为从公众视角出发有针对性地 发布数据。对于中国如何在新一代信息技术环境和新媒 体环境下开放政府数据和提供公共服务，上海市空气质 量数据发布的实践作了有益探索，提供了宝贵经验。 参考文献： [1]Pardo T A, Dawes S S, Cresswell A M. Opening Gateways: A Practical Guide for Designing Information Access Programs[R/OL]. 2012[2013-05-28]. http:// www.ctg.albany.edu/publications/guides/gateways_2012/ gateways_2012.pdf. [2]Annex B. Reaping the Benefits of Cloud Computing, Web 2.0 and Open Data: OECD Country Experiences[R]//OECD. Denmark: Efficient e-Government for Smarter Public Service Delivery. Paris: OECD Publishing, 2010. [3]Luna-Reyesa L F, Chunb S A. Open Government and Public Participation: Issues and Challenges in Creating Public Value[J]. Information Polity, 2012, 17(1): 77-81. [4]Dawes S S, Pardo T A, Cresswell A M. Designing Electronic Government Information Access Programs: A Holistic Approach[J]. Government Information Quarterly, 2004,21(1): 3-23. [5]刘新萍，郑磊. 国际电子政府新趋势：包容性的公共服务 [J]. 电子政务，2010(12): 101-105. [6]Helbig N, Cresswell A M. The Dynamics of Opening Government Data[R/OL]. [2013-05-28]. http://www.ctg. albany.edu/publications/reports/opendata/opendata.pdf. [7]郑拓，郑磊. 新兴信息通信技术在各国政府中的应用及其 影响[J]. 电子政务, 2010(9): 115-121. 作者简介： 郑磊，博士，复旦大学国际关系与公共事务学院讲师、数 字治理与移动政务实验室主任、《复旦公共行政评论》副主 编。研究领域包括电子治理、跨组织信息共享与协同、政府社 会化媒体应用、政府信息公开和数据开放、电子政府信息政策 与管理、政府准备度评估与绩效评估等。 致谢：感谢复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生刘 新萍、徐慧娜、陆健英在数据采集和分析中的贡献。 郑磊·上海市空气质量数据发布研究：从公众需求到公共价值